Sentencia nº 25000-23-24-000-2010-00348-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 22 de Febrero de 2018
| Fecha | 22 Febrero 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA - DESCONGESTIÓN
Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE
Bogotá, D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 25000-23-24-000-2010-00348-01
Actor: GAS NATURAL S.A. E.S.P
Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS - SSPD
Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Fallo de Segunda Instancia - Revoca parcialmente - Análisis de la caducidad de la potestad sancionatoria.
OBJETO DE LA DECISIÓN
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora contra la sentencia dictada el 19 de julio de 2012, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección A, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - SSPD.
I. ANTECEDENTES
1. Demanda
La sociedad Gas Natural S.A. E.S.P., mediante apoderado judicial, presentó demanda, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, en contra de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en adelante SSPD, con miras a obtener las siguientes declaraciones y condenas:
1.1. Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos:
1.1.1. La Resolución nro. SSPD 20092400031345 del 3 de agosto de 2009, expedida por el Superintendente Delegado para Energía y Gas, que le impuso a la sociedad Gas Natural S.A. E.S.P. una multa por valor de ciento ochenta y dos millones trescientos sesenta y dos mil trescientos pesos ($182.362.300.oo).
1.1.2. La Resolución nro. SSPD - 20092400057845 del 4 de diciembre de 2009, expedida por el Superintendente Delegado para Energía y Gas, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la decisión anterior, en el sentido de confirmarla en todas sus partes.
1.2. Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, solicitó:
“[…] 3. […] se restablezca el derecho y se ordene a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios que no puede exigir la sanción pecuniaria impuesta a la Empresa de Gas Natural S.A. E.S.P.
4. Que se condene en costas al demandado porque la expedición de los actos demandados lesionaron los intereses de la empresa, al incurrir en unos gastos no previstos.”
Para garantizar el pago de las condenas que le fueron impuestas en el procedimiento administrativo, junto con los recargos a que hubiera lugar, la parte demandante constituyó caución judicial, según póliza 12 JU 558906.
2. Hechos probados y/o admitidos
La Sala encontró acreditados los siguientes hechos, los cuales son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia:
2.1. Mediante informe técnico presentado a través del memorando nro. 20072300031393 del 30 de abril de 2007, la Directora Técnica de Gestión de Gas de la SSPD solicitó que se iniciara investigación a la empresa Gas Natural S.A. E.P.S. por infringir presuntamente el régimen de servicios públicos domiciliarios.
2.2. Adicionalmente, se presentó el informe técnico, contenido en el memorando nro. 20072300073503 del 9 de agosto de 2007, por medio del cual la referida directora solicitó igualmente el inicio de investigación en contra de la misma sociedad.
2.3. La Dirección de Investigaciones de la Superintendencia Delegada para Energía y Gas, mediante auto del 5 de febrero de 2009, ordenó acumular las diligencias correspondientes a los expedientes 2007240350600346E y 20072403500224E y, en proveído del 30 de marzo siguiente, dispuso la práctica de una inspección administrativa en las instalaciones de la empresa objeto de investigación.
2.4. Con fundamento en los informes y la prueba recaudada, el 27 de mayo de 2009, se inició investigación administrativa y se formuló pliego de cargos a la empresa Gas Natural S.A. E.S.P. con el radicado nro. 20092400377131 del 27 de mayo de 2009, por las siguientes conductas:
2.4.1. Presuntamente prestó de manera insegura el servicio, al no suspenderlo en forma efectiva, en los inmuebles que relacionó -catorce (14) en total-, durante el año 2006, desconociendo las previsiones contenidas en los numerales 2.19, 2.24 y 4.20 de la Resolución CREG nro. 067 de 1995.
En relación con este cargo, consideró igualmente que se había violado la cláusula trigésima tercera del contrato de condiciones uniformes, cuyo texto transcribió.
2.4.2. Por no haber realizado la revisión quinquenal a las instalaciones internas de los usuarios que relacionó -cuarenta y seis (46) en total-, en los términos de los numerales 5.23 y 5.24 de la Resolución nro. 067 de 1995.
2.5. Por intermedio de apoderado, la sociedad Gas Natural S.A. E.S.P. dentro del término legal, mediante escrito radicado el 18 de junio de 2009, presentó descargos, solicitó la práctica de pruebas y el archivo de la investigación.
2.5.1. En relación con el primer cargo, precisó que la SSPD no estableció cuál fue la norma incumplida en cada caso relacionado, limitándose a indicar una presunta violación de manera general, sin indicar la causa para cada instalación interna.
Agregó que, resulta imposible presentar una contestación adecuada al pliego de cargos por falta de individualización de las conductas. Indicó que las actas de revisión entregadas evidencian que la empresa realizó las revisiones y suspendió el servicio a los usuarios, garantizando la prestación segura de éste.
Como argumentos de defensa, formuló los siguientes:
2.5.1.1. Violación al debido proceso por falta de tipicidad
Precisó que la SSPD viola este principio por cuanto fundamentó el cargo en el incumplimiento de la cláusula trigésima tercera del contrato de condiciones uniformes que a la fecha de la formulación de cargos no se encontraba vigente, en virtud de haberse publicado, el 27 de febrero de 2009, un nuevo contrato de condiciones uniformes, el cual entró a regir a partir de la fecha de publicación.
2.5.1.2. Violación al debido proceso, por indebida formulación del cargo que impide una adecuada defensa
El apoderado de la entidad alegó que el cargo se formuló de manera general, respecto de catorce (14) casos particulares, sin señalar las circunstancias de tiempo, modo y lugar, ni las pruebas que en cada caso específico dieron origen a la presunta violación.
2.5.1.3. Plan de mejora
Hizo referencia a que la SSPD suscribió con la empresa Gas Natural S.A. E.S.P. un plan de mejora, con el fin de adoptar medidas preventivas orientadas a la eficiente prestación del servicio público de gas natural, cuyo objetivo es eliminar o disminuir los riesgos identificados en la gestión.
Aseveró que, en el documento el ente de inspección, control y vigilancia aceptó que en muchos casos los riesgos son ocasionados por las actuaciones de los usuarios que se reconectan sin autorización o modifican redes y no de la empresa prestadora. Para sustentar esta alegación transcribió apartes del plan de mejoramiento.
2.5.2. Con relación al segundo cargo, afirmó que no se vulneró, por cuanto se realizaron las revisiones quinquenales a las que se encuentra obligada la empresa y se dejaron las etiquetas correspondientes respecto de los usuarios relacionados.
Agregó que, la obligación de certificar las revisiones no se encuentra contenida en las normas que se citaron como vulneradas, por lo que la adecuación típica no guarda congruencia entre el hecho y el cargo imputado.
Para desvirtuar el cargo, presentó los siguientes argumentos:
2.5.2.1. Violación al debido proceso por indebida formulación del cargo
Alegó la que se formularon de manera general los cargos, respecto de cuarenta y seis (46) casos particulares, sin determinar las circunstancias de tiempo, modo y lugar y las pruebas específicas que dieron origen a la presunta vulneración.
2.5.2.2. Plan de mejora
Hizo referencia al plan de mejora que señaló con ocasión de la oposición al cargo anterior.
2.6. Mediante Resolución nro. SSPD 20092400031345 del 3 de agosto de 2009, el Superintendente Delegado para Energía y Gas, le impuso a la sociedad Gas Natural S.A. E.S.P. sanción de multa equivalente a ciento ochenta y dos millones trescientos sesenta y dos mil trescientos pesos ($182.362.300).
2.6.1. Para arribar a la citada resolutiva, hizo referencia a la prueba allegada y al escrito de descargos presentado por la empresa, dando respuesta a cada uno de los argumentos que soportan la defensa.
En relación con el primer cargo imputado, señaló que la conducta reprochable consiste en que aun conociendo el mal estado de las instalaciones “… omitió su obligación de abstenerse de prestar el servicio hasta la corrección de los defectos encontrados para garantizar la prestación segura del mismo, dado que con la continuidad de su distribución infringió la responsabilidad que le asiste de hacer cumplir los requisitos mínimos de seguridad, más aun habiendo efectuado las pruebas técnicas en las revisiones a las instalaciones encontrando que no eran adecuadas.”
Hizo referencia a la adecuación típica de la conducta a la descripción contenida en los numerales 2.19, 2.24 y 4.20 de la Resolución 067 de 1995 y consideró que no era dable sostener que se realizó una indebida individualización, toda vez que en el pliego de cargos se indicó el número de cuenta, la dirección del inmueble receptor, las personas afectadas por la inseguridad en cada instalación, el folio del informe técnico que sirvió de fundamento a la investigación en el que se encuentra la descripción de los hechos en cada caso particular y la fecha en que ocurrió cada uno de los accidentes.
Precisó las conductas de la siguiente manera:
1. El 27 de agosto de 2006, M.V.M., N.M., L.D.M., A.L.D.M., J.M. y L.M. inhalaron gases...
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