Sentencia nº 17001-23-33-000-2015-00825-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 22 de Febrero de 2018
| Fecha | 22 Febrero 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
Bogotá D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil dieciocho (2018)
R. número: 17001-23-33-000-2015-00825-01 ( 5085-16 )
Actor: N.G.G.
Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO -DEPARTAMENTO DE CALDAS- MUNICIPIO DE PENSILVANIA.
Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho
Sentencia O-015-2018
ASUNTO
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, decide el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 25 de agosto de 2016 por el Tribunal Administrativo de Caldas, que denegó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES
La señora N.G.G. en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Departamento de Caldas, Municipio de Pensilvania.
Decisiones relevantes en la audiencia inicial
En el marco de la parte oral del proceso, bajo la Ley 1437 de 2011, la principal función de la audiencia inicial es la de establecer el objeto del proceso y de la prueba. En esta etapa se revelan los extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la reconvención. Además se conciertan las principales decisiones que guiarán el juicio.
Con fundamento en lo anterior, se realiza el siguiente resumen de la audiencia inicial en el presente caso, a modo de antecedentes:
Excepciones previas (art. 180-6 CPACA)
Bien podría decirse que esta figura, insertada en la audiencia inicial, es también una faceta del despacho saneador o del saneamiento del proceso, en la medida que busca, con la colaboración de la parte demandada, que la verificación de los hechos constitutivos de excepciones previas, o advertidos por el juez, al momento de la admisión, se resuelvan en las etapas iniciales del proceso, con miras a la correcta y legal tramitación del proceso, a fin de aplazarlo, suspenderlo, mejorarlo o corregirlo .
En el presente caso a folios 154 a 156 y CD a folio 163 A, el a quo señaló lo siguiente respecto de las excepciones:
«[…] Se señala por el director de la audiencia que la FIDUPREVISORA S.A., propuso las que denominó FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA, CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, PRESCRIPCIÓN, COBRO DE LO NO DEBIDO, BUENA FE y GENÉRICA.
A su turno, el DEPARTAMENTO DE CALDAS formuló las denominadas FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA, INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN CON FUNDAMENTO EN LA LEY y la PRESCRIPCIÓN.
Finalmente, el MUNICIPIO DE PENSILVANIA (CALDAS) planteó como medio de oposición las que denominó FALTA DE LEGITIMIDAD EN LA CAUSA PARA CONCURRIR AL P`ROCESO POR PASIVA y GENÉRICA.
En cuanto a las de COBRO DE LO NO DEBIDO, BUENA FE e INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN CON FUNDAMENTO EN LA LEY, se refieren a lo que constituye el fondo del asunto, por lo que su estudio quedará subsumido en lo que es el mérito de la controversia.
Respecto a la PRESCRIPCIÓN, esta se resolverá en la medida que prosperen las pretensiones de la demandante.
La GENÉRICA se estudiará seguidamente al abordar el análisis de oficio de las demás excepciones.
«[…]»
En este orden, siendo diáfano que en esta oportunidad no se entra a definir el fondo del asunto, el análisis que se hace en virtud del referido medio exceptivo se ciñe únicamente a la posibilidad de que las entidades llamadas por pasiva y vinculadas, como titulares de intereses en discusión, puedan defenderlos dentro de este trámite procesal, aspecto sustancialmente distinto a que se les imponga o no alguna condena, y al constituir la correcta integración del contradictorio un presupuesto procesal básico para la adopción de una decisión de mérito, se hace menester su vinculación al proceso, con lo cual se declara no probada la excepción de FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA propuesta por la NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN- FNPSM, el DEPARTAMENTO DE CALDAS y el MUNICIPIO DE PENSILVANIA (CALDAS).
Finalmente, en lo que hace referencia a la CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, planteada por la entidad demandada, esta no opera en el sub lite, en la medida que se demanda un acto administrativo que reconoció una prestación periódica, en los términos del art. 164 num. 1 literal c) L. 1437/11. […]»
Fijación del litigio ( art. 180-7 CPACA)
La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias; la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo», porque es guía y ajuste de esta última.
En el sub lite a folio 142 a 146 y CD a folio 163 A, en la audiencia inicial se fijó el litigio respecto de las pretensiones, los hechos relevantes y el problema jurídico, así:
Pretensiones
«[…] I. Que se declare la nulidad parcial de la Resolución n.º 5833-6 de 23 de junio de 2015, expedida por la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas en nombre y representación del FNPSM, con la cual se reconoció y ordenó el pago de una cesantía parcial a la accionante.
II. Se declare que la nulidiscente tiene derecho a que la NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN- FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, le reconozca y pague la cesantía de manera retroactiva a partir de la fecha de su vinculación y liquidada sobre el último salario devengado a la data de la solicitud de la prestación.
A título de restablecimiento del derecho:
I. Se condene a la NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN -FNPSM- a reconocer y pagar la suma de $ 45.566.436 por concepto de cesantías debidamente liquidadas con el régimen de retroactividad, desde el 23 de marzo de 1993 data de la vinculación a la docencia oficial y se le cancele la diferencia resultante entre dicho valor y la cantidad efectivamente reconocida con el acto administrativo enjuiciado.
II. Se condene a la misma entidad a pagar el mayor valor resultante de la cesantía retroactiva debidamente liquidada desde el momento de la presentación de la demanda y hasta que se efectúe el reconocimiento y pago de las diferencias deprecadas.
III. Se condene a la parte accionada a realizar los ajustes de valor correspondientes de conformidad con el artículo 187 del C/CA.
IV. A dar cumplimiento a la sentencia conforme a los artículos 192 y 195 del C/CA.
V.C. en costas a la parte demandada de conformidad con los artículos 188 del C/CA y 365 del CGP. […]»
Hechos relevantes fijados en la audiencia inicial.
«[…] La nulidiscente ha laborado al servicio de la docencia oficial de manera ininterrumpida desde el 23 de marzo de 1993 hasta la fecha de la presentación de la solicitud.
La señora G.G. presentó solicitud para el reconocimiento del auxilio de cesantías, la cual fue resuelta con Resolución n.º 5833-6 de 23 de junio de 2015, en la cual se reconoció y ordenó el pago de la cesantía en cuantía de $ 11.928.025, acto que fue notificado el 3 de julio de 2015.
Pese a la fecha de vinculación de la accionante, la entidad demandada para liquidar la cesantía dio aplicación al régimen contemplado en la Ley 91/89 (anual) y no aquel contemplado en la Ley 6ª/45, Decreto 2767/45, Ley 65/46, Decreto 1160 de 1947 y Ley 344/96. […]»
Problema jurídico fijado en el litigio.
«[…] Así, previa indagación de las partes, determina que el litigio se circunscribe a determinar:
- ¿Qué tipo de vinculación al servicio público de educación tiene la demandante (nacional, nacionalizada, territorial)?
- ¿Cuál era el régimen jurídico aplicable a la liquidación de las cesantías de la parte actora?
Determinado ello,
- Le asiste derecho a la parte demandante a que se reliquide el auxilio de cesantías aplicándole el régimen retroactivo? […]»
SENTENCIA APELADA
El a quo profirió sentencia en la audiencia inicial, en la que denegó las pretensiones de la demanda y declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el Departamento de caldas y el Municipio de Pensilvania (Caldas), con base en los siguientes argumentos:
Después de realizar un recuento de la normativa y la jurisprudencia referentes al reconocimiento de las cesantías en el régimen retroactiva de los docentes, consideró que según la fecha en que la demandante ingresó a prestar sus servicios como docente el 23 de 1993, el reconocimiento y pago de sus cesantías está sujeta a una liquidación anual y sin retroactividad, toda vez, que con base en el ordinal 3.º, literal b) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, el régimen anualizado de cesantías se aplica para todos los docentes que se vinculen al magisterio a partir del 1.º de enero de 1990 y para los docentes vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero solo respecto a las cesantías generadas a partir del 1.º de enero de 1990.
Por tanto, concluyó que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio liquidó de forma correcta el auxilio de cesantías de la demandante, toda vez que su vinculación se presentó después de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, por lo cual, no le es aplicable la liquidación de las cesantías en forma retroactiva.
Finalmente, condenó en costas a la parte demandante.
RECURSO DE APELACIÓN
La parte demandante solicitó revocar la sentencia de primera instancia por considerar que ostenta el carácter de docente territorial toda vez que fue nombrada por el alcalde de Pensilvania (Caldas), como docente municipal y en esa medida la Ley 91 de 1989, que creó el Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, no se refirió al...
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