Sentencia nº 25000-23-26-000-2005-00009-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 29 de Noviembre de 2017
| Fecha | 29 Noviembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH
Bogotá D.C, veintinueve ( 29 ) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) .
Radicación número : 25000 - 23 - 26 - 000 - 2005 - 00009 - 01 (34800)
Actor: FONDATT-SECRETARÍA DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE DE BOGOTÁ D.C.
Demandado: J.O.L.V. Y OTROS
Referencia : ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - SENTENCIA
Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 19 de septiembre de 2007, la cual será revocada.
SÍNTESIS DEL CASO
El FONDATT celebró con J.H.L.V. un contrato de concesión para la prestación del servicio de patios de los vehículos inmovilizados por la Secretaría de Tránsito y Transporte del distrito capital, en el que se pactó la realización del remate de aquellos automotores que llevaran más de 5 años en los patios. La entidad concedente declaró mediante acto administrativo el incumplimiento contractual del concesionario, por impedir la realización de las diligencias tendientes a materializar las ventas forzadas, pero demandó ante esta jurisdicción, pidiendo que se declarara dicho incumplimiento y que se condenara al demandado a indemnizar los perjuicios, que adujo que se produjeron en un monto superior al de la cláusula penal pecuniaria, cuya efectividad ordenó en el mencionado acto.
ANTECEDENTES
I. Lo que se demanda
1. El 30 de noviembre de 2004, a través de apoderado debidamente constituido y en ejercicio de la acción relativa a controversias contractuales consagrada en el artículo 87 del C.C.A, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C., en representación del Fondo de Educación y Seguridad Vial FONDATT, presentó demanda en contra de J.H.L.V., en cuyas pretensiones solicitó que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (f. 2 y 12, c. 1):
Declarar, que el S.J.L.V., incumplió el Contrato 093 de 1996, al no adelantar y/o permitir tal y como lo expresa el OTROSI de 31 de Julio de 1997 del mismo acuerdo de voluntades, el remate de los vehículos que han permanecido en los patios de la concesión durante un tiempo superior a cinco (5) años, tal y como igualmente quedó previsto en el pliego de condiciones, el cual forma parte integral del mismo y que al respecto dice “El prometiente adjudicatario de la Licitación deberá máximo dentro de los noventa días siguientes a la firma de iniciación presentar un programa para el remate de los vehículos depositados entregados para su administración, que tengan más de cinco años (5) en ellos con el fin de descongestionar, realizar la utilización de los mismos.
Condenar, como consecuencia de lo anterior al demandado J.L.V., al pago de OCHO MIL MILLONES DE PESOS ($8.000.000.000) M., o la suma que resulte acreditada dentro del proceso, por concepto de perjuicios causados por la no realización de los remates de vehículos encontrados en la situación descrita en la pretensión primera, dado que estos dineros dejaron de ingresar a las arcas del Fondo de Educación y Seguridad Vial -FONDATT-, afectando en forma desfavorable para éste el equilibrio de la ecuación contractual.
Ordenar la actualización de la suma de dinero a la cual sea condenado el demandado, en los términos consignados en los artículos 177 y 178 del código contencioso administrativo.
Condenar en costas al demandado.
2. Como fundamento de sus pretensiones, la demandante sostuvo que el 31 de octubre de 1996 suscribió con el demandado un contrato de concesión por el cual se comprometió a explotar por su cuenta y riesgo el servicio de patios (garajes) que presta la Secretaría y a administrar los patios que usufructuaba el FONDATT, a las tarifas oficiales fijadas por esta entidad.
2.1. En cumplimiento de lo dispuesto en el pliego de condiciones, en cuanto a que el adjudicatario debía, máximo dentro de los 90 días siguientes a la firma del acta de iniciación del contrato, presentar un programa para el remate de los vehículos depositados y entregados para su administración que tuvieran más de 5 años en los patios de la concesión, con el fin de descongestionarlos y racionalizar su utilización, estableciendo que de los ingresos obtenidos de tales remates sería el 60% para el concesionario -que correría con todos los gastos- y el 40% para el FONDATT-Secretaría de Tránsito y Transporte, las partes aclararon el contrato mediante otrosí del 31 de diciembre de 1997, en el que expresamente pactaron la obligación del concesionario de efectuar los remates asumiendo los gastos de los mismos, pero que se efectuarían por la oferta más favorable presentada en sobre cerrado y en diligencia a efectuar en la Secretaría de Tránsito y se pactó el porcentaje del valor del remate que le sería entregado a la entidad.
2.2. A pesar de la referida obligación, el concesionario con su conducta hizo imposible la realización de los remates, pues negó siempre el ingreso a los patios, a todas las personas que estaban autorizadas para llevar a cabo los trámites referentes a la realización de los mismos, así como de los interesados en los lotes a rematar. En consecuencia, privó al FONDATT de la posibilidad de recaudar los dineros que adeudan terceros y le causó los perjuicios cuya indemnización reclama en el sub-lite.
II. Actuación procesal
3. Admitida mediante auto del 6 de julio de 2005, fue debidamente notificada al demandado, que presentó contestación de la demanda, en la cual se opuso a las pretensiones por carecer de fundamento legal y contractual (f. 19, 71 y 186 c. 1).
3.1. Sostuvo que la entidad le entregó en administración 3 patios que no eran de su propiedad y que debieron ser devueltos a sus dueños y que en ellos había cerca de 3 500 vehículos que de ser llevados a terrenos del concesionario generarían grave problema de espacio, razón por la cual se suscribió el otrosí n.o 2 del 31 de diciembre de 1997, relacionado con el remate de esos rodantes. A pesar de que la diligencia debía llevarse a cabo respecto de los vehículos que se hallaban en los patios cuando se celebró el contrato, la entidad profirió varios actos administrativos -Resoluciones 111 del 5 de junio y 163 del 17 de julio de 1998- cambiando el alcance de esa obligación, rebajando de 5 a 3 años el tiempo de permanencia de los vehículos en los patios.
3.2. Afirmó que el FONDATT no tenía competencia para expropiar vehículos y rematarlos, a pesar de lo cual siguió haciéndolo con base en las referidas resoluciones; en 2002, la Ley 769 dispuso esta facultad, defiriendo al Ministerio de Transporte la expedición del procedimiento para ejercerla, por lo que el director de la entidad demandante, ilegalmente, expidió la Resolución 960 del 20 de febrero de 2003, en la cual derogó las resoluciones distritales anteriores y reglamentó el procedimiento al que alude la referida Ley 769 -función que le correspondía al mencionado ministerio-, para hacer los remates de los que se queja que el demandado interfirió y le causó perjuicios, determinando que serían efectuados por el martillo del Banco Popular.
3.3. Sostuvo que el acto administrativo mencionado “no tiene el alcance legal que se le quiere dar, pues no puede un funcionario sin tener las facultades necesarias, sin actuar como autoridad, proceder a desarrollar actividades aún parapetándose en la presunción de legalidad para justificar sus dilates y atropellos”. Agregó que se pretendió inducir al contratista a realizar prácticas ilegales, dejando de lado además, que mediante otrosí del 30 de julio de 2002 se acordó que todos los vehículos con permanencia en los patios de más de 3 meses ingresarían a la jurisdicción coactiva, por lo que se demandó el artículo 128 de la Ley 769 de 2002 y la Corte, en sentencia C-474 de 2005, lo declaró inconstitucional, por lo que “a través de la figura del decaimiento del acto administrativo, dejó sin efecto la mencionada resolución”.
3.4. En virtud de lo anterior, el demandado hizo uso del artículo 4 de la Constitución Política y aplicó la excepción de inconstitucionalidad, no para oponerse a que la entidad hiciera remates, sino “para que la entidad no lo indujera a realizar actos ilegales y proscritos por la ley” y por ello le solicitó a la entidad en reiteradas ocasiones, que procediera a retirar los vehículos que estuvieran en los parqueaderos del concesionario y que pretendiera rematar, para que los llevara a un patio único de la entidad, e hiciera con ellos lo que a bien tuviera, pero el FONDATT se negó a hacerlo, hasta la firma del otrosí del 27 de octubre de 2003, en el que se acordó la entrega anticipada de los rodantes depositados en los patios de la concesión y “como instancia propia de la terminación del contrato y con el fin de realizar la posterior liquidación del mismo”, se dispuso la liquidación de la prestación del servicio sobre éstos, para que el FONDATT procediera al pago respectivo en los términos contractuales.
3.5. A pesar de que la entidad elaboró un proyecto de acta de liquidación bilateral, en la que quedó plasmado el desarrollo del contrato y el saldo a favor del contratista, al producirse el cambio de administración, se resolvió i) declarar el incumplimiento contractual del concesionario por no haber permitido la realización de los remates, cuando este tema ya se había superado y ordenar hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria, mediante la Resolución 160 de 2004; ii) procedió a liquidar unilateralmente el contrato a través de la Resolución 101 del 15 de marzo de 2005 y a descontar en ésta, a su favor, la suma de $ 8 228 050 311,oo y iii) en seguida presentó la demanda en el presente proceso.
3.6. Agregó que la demandante no probó haber sufrido perjuicios por algún incumplimiento contractual de la demandada, ya que no se demuestra que los vehículos dejados de...
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