Sentencia nº 47001-23-31-000-2000-00723-02 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 5 de Abril de 2018
| Fecha | 05 Abril 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ
Bogotá D.C., cinco (05) de abril de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 47001-23-31-000-2000-00723-02
Actor: P.M.V.C.
Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derec ho - Fallo de segunda instancia
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la Contraloría General de la República, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de M., el 19 de septiembre de 2013, por medio de la cual, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados.
I. ANTECEDENTES
1. Demanda
El señor VICIOSO COGOLLO , mediante apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, el 15 de septiembre del 2000, en la que formuló las siguientes pretensiones:
« 1º. Que son nulos los fallos con responsabilidad fiscal números 008 de fecha diciembre 28 de 1999 y el No. 001 calendado febrero 21 del año 2000, proferidos por la Contraloría General de la República, Unidad de Acciones Fiscales y Jurídicas, División de Juicios Fiscales del M.; y el fallo No. 0061 fechado junio 2 del 2000, expedido por la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, Dirección de Juicios Fiscales en Santafé de Bogotá, D.C.
2º. Una vez en firme la sentencia que le ponga fin a la presente acción, se libre comunicación al ente administrativo que expidió los actos materia de anulación, para los efectos legales pertinentes».
1.2. Fundamentos fácticos
En síntesis, el actor planteó los siguientes:
1.2.1. El demandante se desempeñó como Director de Relaciones Industriales de la Empresa Puertos de Colombia, Terminal Marítimo de Santa Marta entre el 4 de mayo hasta el 12 de julio de 1992.
1.2.2. La Contraloría General de la República (en lo sucesivo CGR) , a través de la Sección Territorial de Examen de Cuentas del M. profirió el aviso de observación No. 543 del 28 de julio de 1993, con fundamento en el cual, la Seccional Territorial de Juicios Fiscales del M. inició investigación contra el señor VICIOSO COGOLLO y demás exfuncionarios del puerto, correspondiente a la cuenta comprendida entre el 14 de junio de 1991 hasta el 3 de febrero de 1993, aplicando las disposiciones contenidas en la Resolución Orgánica No. 014500 de octubre 8 de 1992, cuyo Artículo 50 reza: « La presente Resolución rige a partir del 1º de enero de 1993, con excepción del Capítulo V que rige a partir de la fecha de expedición ».
1.2.3. El ente fiscalizador cometió un grave error al iniciar un juicio fiscal con fundamento en la Resolución Orgánica No. 14500 del 8 de octubre de 1992, que había sido derogada en forma tácita por la Ley 42 de enero 26 de 1993, que en su artículo 110 dispone « La presente Ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga la Ley 42 de 1923; el Decreto-ley 911 de 1932; la ley 58 de 1946; el Decreto-ley 3219 de 1953; la Ley 151 de 1959; el Decreto 1060 de 1960; la Ley 20 de 1975; artículos 2.4.13.2.25, 2.4.13.4.4 del Decreto 2505 de 1991 y las demás disposiciones que le sean contraria ».
1.2.4. Tanto la Ley 42 de 1993 como la Resolución Orgánica citada establecen distintos procedimientos en el desarrollo de la investigación y el juicio fiscal correspondiente, especialmente en lo relacionado con términos, denominación de las diversas etapas y los recursos procedentes. Los funcionarios de la Contraloría General que adelantaron la investigación reconocieron que la Ley 42 de 1993 estaba vigente en la época en que fue expedido el aviso de observación No. 543 de 28 de julio de 1993, pero que también regía la Resolución Orgánica; no obstante, a juicio del actor, la accionada, desconoció el orden jerárquico de las normas al aplicar una Resolución Orgánica expedida por el Contralor General de la República, en lugar de una ley del Congreso.
1.3. Cargo único
El demandante consideró como disposiciones violadas el artículo 29 de la Constitución Política; el artículo 240 del Código de Régimen Político y Municipal (CRPM); el artículo 71, inciso 3º, del Código Civil (CC); el artículo 40 de la Ley 153 de 1887; el artículo 140, numeral 4º, del Código de Procedimiento Civil (CPC); « los artículos 2º y 8º de la Ley 57 de 1985 » y los artículos 77, 79, 80 y 110 de la Ley 42 de 1993.
Como fundamento del concepto de violación a las precitadas normas indicó:
Cuando la CGR produjo el aviso de observaciones No. 543 de 28 de julio de 1993 , desconoció la vigencia de la Ley 42 de 1993 y, por ende, violó el artículo 240 del CRPM, pues esta ley empezó a regir el 26 de enero de 1993 .
No es posible que rijan simultáneamente dos preceptos legales emanados de órganos diferentes, regulando la misma situación, por lo que, se violó el artículo 71 CC que señala que la derogación es tácita cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior.
Se desconoció, de igual manera, la Ley 153 de 1887, según la cual las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir (artículo 40).
Así, cuando se profirió el aviso de observaciones No. 543 de 28 de julio de 1993, se violó la Ley 42 de 1993 por cuanto no se aplicaron sus preceptos, relacionados con el procedimiento y las ritualidades que debían regir el trámite de la investigación y del juicio fiscal correspondiente, toda vez que, ambos ordenamientos contemplan trámites diferentes en sus distintas etapas.
Señaló que mientras la Resolución Orgánica No. 14500 de 1992, establece que el juicio fiscal se inicia con el auto admisorio del aviso de observaciones, el cual debe proferirse dentro de los 5 días siguientes a la recepción por la Sección Territorial de Juicios Fiscales; la Ley 42 de 1993, en cambio, preceptúa que el auto que ordena la apertura del juicio fiscal, se profiere una vez vencidos los 30 días o la prórroga de la investigación fiscal, término del que disponen los funcionarios de los órganos de control fiscal para dictar, bien, el auto de apertura de investigación o, en su defecto, el archivo del trámite.
El desconocimiento de las disposiciones legales constituye una violación al debido proceso por cuanto se aplicó al juicio fiscal un procedimiento diferente al que legalmente correspondía.
2. Trámite de primera instancia
2.1. El Tribunal Administrativo del M., mediante auto del 19 de diciembre de 2000, admitió la demanda y negó la suspensión provisional de los actos cuestionados, toda vez que no se evidenció la manifiesta y palmaria infracción de las normas para su procedencia y profirió las órdenes consecuenciales como notificar personalmente a la CGR.
2.2. Contestación
La CGR solicitó desestimar las súplicas de la demanda, por cuanto no infringió ordenamiento de carácter legal, ni ha desconocido el debido proceso, pues los actos administrativos contenidos en los fallos de responsabilidad fiscal, fueron expedidos con todas las ritualidades de la ley. En dicho proceso, se le otorgaron al señor VICIOSO COGOLLO todos los medios de defensa y todas las garantías procesales de que dispone el mismo.
Los actos acusados fueron expedidos dentro de los parámetros normativos de la Resolución Orgánica No. 14500 de 8 de octubre de 1992 y la Ley 42 de 1993 y del artículo 267 de la Constitución Política. El aviso de observaciones No. 543 de 28 de julio de 1993 se produjo con base en hechos acaecidos e investigaciones iniciadas antes de la expedición de la Ley 42 de 1993, pero las decisiones cuestionadas se fundaron en ésta.
Arguyó no es cierto que la Entidad no haya aplicado la Ley 42 de 1993, que según el accionante era la disposición vigente para el caso que nos ocupa, ya que la citada preceptiva legal sí se aplicó como complemento de la Resolución No. 14500 de 1992, al entrar en vigencia en enero de 1993, pues la citada ley implantó el nuevo sistema y ejercicio del control fiscal en los niveles Nacional, Departamental y Municipal, pero el trámite continuaba con la referida Resolución, en razón a que la referida ley en cita no se había reglamentado.
Concluyó, que los actos acusados fueron expedidos dentro de los parámetros de la Constitución y la ley.
2.3. Impedimentos en el Tribunal Administrativo del M.
Los Magistrados M.I.C.C. y A.F.P., el 23 de septiembre de 2005, manifestaron estar impedidos para conocer del presente proceso, por haber conocido, en el año 2002, una acción de tutela promovida por el hoy demandante contra la CGR, en la que solicitó el levantamiento de embargo del salario del que devengaba aquel, dentro del proceso de responsabilidad fiscal que fue fallado el 28 de diciembre de 1999, lo que en el sentir de los manifestantes, configura la causal establecida en el numeral 2º, artículo 150 CPC.
El Tribunal Administrativo del M. declaró fundado el impedimento del Magistrado Ferrari Padilla, mediante auto del 28 de enero de 2013, en cuanto al manifestado por la doctora C.C. no se pronunció, pues para esa fecha ya no pertenecía a la Corporación.
3. Fallo de primera instancia
El Tribunal Administrativo de M., mediante sentencia de 19 de septiembre de 2013, resolvió:
« PRIMERO: DECLÁRESE la nulidad de los Fallos con Responsabilidad Fiscal No. 008 del 28 de diciembre de 1999 y No. 001 del 21 de febrero del 2000, proferidos por la Contraloría General de la República, Unidad de Acciones Fiscales y Jurídicas, División de Juicios Fiscales del M.; y, del Fallo No. 0061 del 2 de junio del 2000,...
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