Sentencia nº 05001-23-31-000-2004-03664-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 12 de Abril de 2018
| Fecha | 12 Abril 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO
Bogotá D.C., doce (12) de abril de dos mil dieciocho (2018)
R. número: 05001-23-31-000-2004-03664-01
Actor: I NDUSTRIAS METÁLICAS SUDAMERICANAS S.A. - IMSA S.A.
Demandado: UAE DIAN
Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho - Fallo de Segunda Instancia
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la demandante Industrias Metálicas Sudamericanas S.A. -en adelante IMSA- contra la sentencia del 30 de marzo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Descongestión, que denegó las pretensiones de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta contra la DIAN.
I. ANTECEDENTES
1. Demanda
IMSA, por medio de apoderada, y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho establecida en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, en adelante C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución No. 83A110641402 del 6 de junio de 2003, expedida por División de Liquidación de Aduanas de Medellín de la DIAN, por medio de la que se impuso una multa a la sociedad y de la Resolución No. 8311072A3177 del 27 de noviembre de 2003, proferida por la División Jurídica Aduanera de Medellín, que confirmó la multa impuesta en la resolución anterior.
Al respecto formuló las siguientes pretensiones:
“1. Decretar la nulidad de las Resoluciones 83A11064 1402 del 6 de junio de 2003 expedida por la División de Liquidación de Aduanas de la Unidad Administrativa Especial, Dirección de Aduanas Nacionales, Administración de Aduanas de Medellín, por medio de la cual se impone una multa y, la 8311072A 3177 del día 27 de noviembre de 2003 expedida por la Unidad Administrativa Especial, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, Administración Local de Aduanas de Medellín, División Jurídica Aduanera por la que se confirma la multa impuesta, por las razones que se indican en el concepto de la violación.
2. Como consecuencia de ello, sírvase restablecer el derecho de la sociedad comercial INDUSTRIAS METÁLICAS SURAMERICANAS S.A. “IMSA S.A.”, sociedad con domicilio en el Municipio de Sabaneta (Ant) representada legalmente por el señor G.J.G.T. en los términos siguientes:
2.1. En caso de que la sociedad hubiera sido compelida al pago de la multa en cuestión durante el curso del proceso, ordénese devolver la suma de dinero pagada con los intereses legales correspondientes, esto es, los mismos que cobra la DIAN a los ciudadanos por el no pago de las obligaciones dinerarias.
2.2. Ordenar el reembolso de los horarios pagados durante el curso del proceso gubernativo y jurisdiccional en la suma que se pruebe en el proceso.
2.3. Las dos sumas anteriores deben ser indexadas conforme a la ley.
3. Condenar al demandado Unidad Administrativa Especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, Ministerio de Hacienda, Nación, representada para el efecto por el señor Director de Impuestos y Aduanas Nacionales a pagar las costas del proceso del proceso judicial.”
1.2. En apoyo de sus pretensiones, la actora señaló, en síntesis, los siguientes hechos:
Expuso que, el 28 de diciembre de 1999, la División de Liquidación de la Administración Especial de Aduanas de Cartagena profirió la Resolución de Decomiso Administrativo No. 000759 de una mercancía de procedencia extranjera, de propiedad de la demandante, avaluada en la suma de COP $137.985.480. Adujo que dicha resolución fue confirmada el 22 de marzo de 2000, mediante la Resolución No. 000758.
Advirtió que la causal de aprehensión de la mercancía obedeció a un error de forma en la descripción efectuada en el conocimiento de embarque, que, en los términos del Decreto 1909 de 1992, deriva en tener por no presentada la declaración de importación.
Indicó que la resolución que ordenó el decomiso y su confirmatoria fueron demandadas ante el Tribunal Administrativo de Bolívar.
Sostuvo que con fundamento en el decomiso, la DIAN hizo apertura de una investigación en contra de la demandante, con el objeto de determinar si incurrió en una irregularidad administrativa cambiaria, consistente en no haber canalizado a través del mercado cambiario el valor de la importación realizada y representada en la mercancía decomisada.
Que, como consecuencia de la investigación, la DIAN formuló el Pliego de Cargos No. 831107301002957 del 2 de junio de 2003, en contra de la demandante, con fundamento en una presunta infracción al régimen cambiario por el hecho del decomiso de la mercancía, por no canalizarla a través del mercado cambiario.
Dijo que presentó descargos el 27 de agosto de 2002, en los que señaló que no le asistía razón a la DIAN, en la medida en que los giros al exterior para cumplir con la obligación cambiaria se realizaron a través de la entidad Bancolombia, con la transacción No. M-618-2449, de la que adjuntó soporte, pero que la DIAN no atendió las razones expuestas y expidió las resoluciones demandadas, imponiendo una multa equivalente al doble del valor de la mercancía, esto es, por COP $275.970.960.
1.3. La parte actora adujo que los actos demandados violaron los artículos 1, 29, 83, 207 y 228 de la CP; el Decreto 01 de 1984; la Ley 383 de 1987; la Ley 488 de 1998; el Decreto Ley 2685 de 1999 y el Decreto Ley 1232 de 2001.
Como concepto de la violación, señaló, en primer lugar, que los actos relativos a la sanción por decomiso están siendo estudiados por el Tribunal Administrativo de Bolívar. A continuación se planteó el interrogante de si era posible que la causa de la sanción aduanera se tuviera como una presunción de infracción al régimen cambiario. Y recordó que el procedimiento aduanero entendió por no presentada la declaración de importación debido a la ausencia de la descripción de la naturaleza de la máquina importada.
Explicó que, sin embargo, en el procedimiento sancionatorio cambiario no basta simplemente con afirmar que hay violación al régimen cambiario, por haberse entendido que la mercancía no fue declarada en el proceso sancionatorio aduanero, pues así lo exige la Ley 488 de 1998.
Adujo que si bien es procedente la apertura de un proceso por la comisión de una infracción cambiaria, por no haberse declarado una mercancía, este procedimiento de control cambiario se efectúa cuando la mercancía es de contrabando y no cuando hay un error de tipo formal, que no tiene nexo causal con el valor de la mercancía. Que, por ende, no puede hablarse de una presunción legal en este caso.
Afirmó que la DIAN se favoreció de una presunción legal de la cual no puede hacer uso (la establecida en el artículo 72 de la Ley 488 de 1998), en la medida en que tenía la carga probatoria de acreditar que en el procedimiento gubernativo cambiario no hubo pago de la mercancía conforme a derecho o que el pago fue insuficiente y no trasladar al administrado la carga de desvirtuar la mencionada presunción.
Manifestó que existe violación a la presunción de inocencia y la buena fe, pues si el pago del precio no fue objeto del procedimiento sancionatorio aduanero ni materia de la sanción allí impuesta, la DIAN debió presumir que la demandante actuó conforme a derecho.
Finalmente, dijo que se violó el principio constitucional del non bis in ídem, en tanto no puede transportarse la sanción aduanera por error en la descripción de la mercancía, para otro proceso de naturaleza cambiaria, sin que se configure la violación del debido proceso.
Por todo lo anterior, pidió que se anularan los actos demandados.
2. Admisión de la demanda
Mediante auto del 29 de septiembre de 2004 (folio 51), el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda, ordenó la notificación de la parte demandada y del representante del Ministerio Público. A continuación, solicitó a la parte demandada aportar los antecedentes administrativos que dieron origen a los actos sometidos a debate.
3. Contestación
La DIAN se opuso a la prosperidad de las pretensiones y condenas solicitadas por la parte demandante, por las siguientes razones:
Propuso la excepción de indebido agotamiento de la vía gubernativa, porque si bien la demandante interpuso recurso de reposición contra la resolución que impuso la sanción cambiaria, lo cierto es que dicho recurso en nada menciona la infracción al artículo 72 de la Ley 488 de 1998, ni mencionó que el proceso se adelantó sobre el valor de la mercancía ni se tocó el tema de la violación a los principios de buena fe, inocencia o non bis in ídem.
Dijo que la demandante concretó el argumento del recurso en la inaplicabilidad de la responsabilidad objetiva en materia sancionatoria y presentó pruebas que pretendían respaldar la operación en el mercado cambiario, razón por la que la Administración no tuvo la oportunidad de controvertirlos en sede gubernativa.
Explicó que, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 383 de 1997, existe una inversión de la carga de la prueba en favor del Estado y en contra del obligado cambiario cuando se incurre en la violación del orden jurídico aduanero por la introducción ilegal de la mercancía de procedencia extranjera al territorio aduanero nacional. Que, en consecuencia, correspondía al investigado dentro del proceso cambiario demostrar que frente a la mercancía decomisada no tenía la obligación de canalizar el pago al exterior o que cumplió con ese deber.
De la violación del principio del non bis in ídem dijo que se trata de procesos de causa y naturaleza diferentes. Que, el primero es un proceso aduanero, estrictamente, consistente en la comprobación de la legalidad del ingreso de la mercancía y de si la misma cumplía con los requisitos legales al momento del ingreso y, el segundo, obedece a la...
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