Sentencia nº 05001-23-31-000-2006-03673-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 15 de Marzo de 2018
| Fecha | 15 Marzo 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Bogotá, D.C., quince (15) de marzo de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 05001-23-31-000-2006-03673-01
Actor: M.M.V.
Demandado: MUNICIPIO DE BELLO (ANTIOQUIA)
Referencia: NULIDAD - CAMBIO DE DESTIN ACIÓN DE BIENES DE USO PÚBLICO.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la Sentencia del 13 de diciembre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual declaró la nulidad del acto acusado.
I.- ANTECEDENTES
1. La demanda
En ejercicio de la acción de nulidad que consagra el artículo 84 del C.C.A., y a través de apoderado judicial, el ciudadano M.M.V. demandó ante el Tribunal Administrativo de Antioquia al Municipio de Bello (Antioquia) y al Concejo Municipal de Bello, con el objeto de que se accediera a las siguientes:
1.1. Pretensiones
“A. Declarar la nulidad del Acuerdo Municipal de Bello #024 del 29 de julio de 2005 y el acuerdo que lo aclara #046 del 14 de diciembre del 2005.
B.C. en costas y agencias en derechos a los demandados.” (F. 107 del cuaderno principal)
1.2. Fundamentos de hecho
El 18 de julio de 2004 la Alcaldesa de Bello (Antioquia) radicó ante el Concejo Municipal de esa localidad el proyecto de Acuerdo número 026, con el que pretendía el cambio de destinación de cuatro (4) zonas verdes de uso público. En la exposición de motivos hace una vaga mención de las normas en que se apoya, citando como tales los artículos 6° de La ley 9° de 1989 y 4º del Decreto 1504 de 1998, disposiciones que autorizan a los concejos municipales, a iniciativa del Alcalde, para cambiar la destinación de los bienes de uso público “siempre y cuando sean canjeados por otros de características equivalentes”, ateniendo criterios de calidad, accesibilidad y localización.
Aunque la frase “siempre y cuando" que contiene la norma es condicional, esto es, exige que previamente al cambio de destinación del bien se determine por cuál será cambiado o canjeado, en la exposición de motivos del proyecto no se indicaron las zonas verdes a cambiar.
El citado proyecto, luego de surtidos los dos debates de ley, se convirtió en el Acuerdo número 024 del 29 de julio de 2005, acto que cambió la destinación inicial de zona verde de los cuatro (4) espacios públicos allí mencionados por el uso institucional. Este acuerdo fue aclarado posteriormente mediante el Acuerdo 046 del 14 de diciembre de 2005.
La comunidad de la Urbanización Portal del Norte, ubicada en la zona verde de que trata el literal D del proyecto de acuerdo 026, haciendo uso de su derecho a participar en el debate de éste, presentó un escrito de oposición que se radicó en el concejo municipal el día 25 de julio de 2005 con copia para cada uno de los concejales, el cual nunca les fue repartido a éstos.
Aprobado el Acuerdo 024 de 2005, la zona verde del literal D fue entregada por la Alcaldesa y el presidente del Concejo Municipal de B. al S.J.G.G.L., P. de la Iglesia Nuestro Amigo Jesús, para la construcción de un templo, conforme había sido su compromiso con éste desde el 15 de mayo de 2005.
La Alcaldesa de Bello suscribió con el Párroco el contrato de comodato número 181 del 9 de septiembre de 2005, entregando por cinco (5) años la citada zona verde, la cual “jamás será recuperada y tampoco devuelta al municipio o a la comunidad” en razón de la construcción del templo. Igualmente, la Alcaldesa presentó solicitud de licencia de construcción en ese predio.
La zona verde atrás mencionada está comprendida dentro de los límites del plano aprobado por la Curaduría Primera de B. y se encuentra relacionada en el reglamento de propiedad horizontal de la Urbanización Portal del Norte, de forma tal que pertenece a los propietarios en común y proindiviso en proporción a los derechos de las áreas privadas.
1.1.3. Normas violadas y concepto de la violación
En opinión del demandante los actos administrativos acusados vulneran los artículos 77 y 81 de la Ley 136 de 1994, 6 y 38 de la Ley 9ª de 1989 en concordancia con el artículo 4 del Decreto 1504 de 1998, 63, 79 y 80 de la Constitución Política, y 3 y 19 parágrafo 1º de la Ley 675 de 2001.
Señala que el artículo 77 de la Ley 136 de 1994 fue infringido porque el Presidente del Concejo Municipal de B. no dio la orden de repartir entre los concejales el escrito que la comunidad de la Urbanización Portal del Norte entregó el día 25 de julio de 2005 en la secretaría de dicha corporación, en el que se oponían a la aprobación del proyecto de acuerdo. Y que también se desconoció el artículo 81 de esta norma legal, puesto que el Acuerdo 024 no fue publicado dentro de los (10) días siguientes a la sanción (ocurrida el 5 de agosto de 2005).
Aduce, por otro lado, que los artículos 6º de la Ley 9 de 1989 y 4º del Decreto 1504 de 1998 autorizan a los concejos municipales para cambiar la destinación de los bienes de uso público, a iniciativa de los alcaldes, siempre y cuando sean cambiados por otros de características semejantes, y que esto no se cumplió en el Proyecto de Acuerdo N° 026 de 2005, pues no se especificó la zona verde que reemplazaría la que cambiaría de uso, y la motivación de tal proyecto fue vaga y no explicó claramente la necesidad del cambio ni del nuevo uso que tendría.
Estima que al despojar a la comunidad del Municipio de Bello de algunas zonas verdes y entregarlas en comodato a un particular, se vulneró el artículo 79 de la Constitución Política que establece como deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente y conservar las áreas de importancia ecológica. Asimismo, en su criterio, al modificar el uso de las zonas verdes por el “uso institucional” se desconoció el artículo 82 de ese mismo estatuto, puesto que al Estado le corresponde prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental.
Precisa que, con el contrato de comodato suscrito se vulnera el artículo 63 de la Carta que dispone que los bienes de uso público son inalienables, pues con fundamento en aquél “entrega un bien de esta especie a un particular para que construya un templo, cumplido lo cual se sabe que quedará enajenado por siempre, ya que si lo regresaran al terminar el plazo del comodato, qué haría el municipio con una Iglesia Católica, y la comunidad perdería igualmente una pequeña zona ecológica”.
Considera, asimismo, que se vulneró con dicho contrato el artículo 38 de la Ley 9ª de 1989, “que prohíbe celebrar contratos de comodato como el 181 de 2005, del Municipio de Bello con el sacerdote (particular) G.G., para la construcción de la Iglesia Católica Nuestro Amigo Jesús, en cuya confesión religiosa existe la obligación bíblica de diezmar, es decir, sus feligreses contribuyen con el 10% de sus ingresos y la entrega de otros bienes y servicios para su sostenimiento”, dineros que son remitidos a su Vicaría, de modo que “existe allí un discreto ánimo de lucro o mínimo un ingreso permanente de dinero”.
Que la zona verde común de la urbanización Portal del Norte, misma del literal D del Acuerdo 024 demandado, encaja dentro de la definición de bien común de tal urbanización, en los términos de los artículos 3 y 19 parágrafo 1º de la Ley 675 de 2001, “ya que se encuentra relacionada en el Reglamento de Propiedad Horizontal del Portal del Norte, como zona verde, y además está contenida dentro de los límites de esa urbanización en los Planos que aprobó la Curaduría Primera de Bello”. Además, cuando la Constructora Construvis S.A. cedió esa zona verde, el Municipio, cumpliendo las normas de urbanismo que obligan a hacer esas cesiones gratuitas, advirtió en la escritura que “[d]icho inmueble se cede para ZONA VERDE PÚBLICA de la Urbanización PORTAL DEL NORTE”, señalándose también en dicho documento que se “acepta la cesión de los inmuebles para zona verde pública que se hace al Municipio de Bello (…) perteneciente a la Urbanización PORTAL DEL NORTE propiedad horizontal” .
Por ende, atendiendo a las citadas normas (posteriores a la Ley 9ª de 1989), esa zona verde pertenece a los propietarios de las áreas privadas, en común y proporción a sus bienes privados.
2. Contestación de la demanda
2.1. El Municipio de B. contestó en tiempo la demanda y se opuso a sus pretensiones.
Afirmó que en la exposición de motivos de un proyecto de acuerdo basta indicar qué impulsó a la Administración a presentarlo.
Indicó que la frase “siempre y cuando” no tiene la connotación de “previamente”, sino que “de ese canje depende la validez de la actuación”, y que la calificación sobre la calidad, linderos, área, ubicación, etc. del bien no depende de un ciudadano ni de la comunidad sino de sus representantes en la corporación edilicia.
Manifestó que el acto impugnado se tramitó legalmente y no fue objetado por la Alcaldesa ni el Gobernador, y que el “uso institucional” no debe referirse necesariamente a la entidad pública, sino entenderse como una expresión que tiene la connotación de infraestructura para el servicio general como medio de atender algunas de las necesidades de los asociados, en los términos del artículo 21 numeral 4 del Acuerdo 12 de 2000, que contiene el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Bello. Y precisó que en el terreno cedido en comodato o préstamo de uso (contrato cuya celebración está autorizada por la Ley 80 de 1993) se pretende construir un templo religioso como parte de la infraestructura de servicios a la comunidad de ese entorno y acorde con el clamor del 96% de los habitantes que expresaron dicha necesidad.
Señaló, además: (i) que la Administración realizó los trámites ante la Curaduría, pues ésta no podía autorizar a un tercero para construir sobre un lote de propiedad del ente territorial; (ii) que el contrato de comodato podía celebrarse en este caso, pues la Iglesia Católica es una institución...
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