Sentencia nº 05001-23-31-000-2010-02401-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 26 de Abril de 2018
| Fecha | 26 Abril 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION QUINTA
Consejero ponente: C.E.M. RUBIO
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 05001-23-31-000-2010-02401-01
Actor: F.A.F.P.
Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN
Referencia: NULIDAD SIMPLE- FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia proferida el 11 de abril de 2012 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual resolvió lo siguiente:
“PRIMERO.- Se NIEGAN las súplicas de la demanda.
(…)”
ANTECEDENTES
1. Pretensiones
Actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción de nulidad simple prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, el señor F.A.F.P., demandó para que, previo el trámite del procedimiento legal, se hicieran las siguientes declaraciones:
Que es nula la expresión “en única instancia” del artículo 2 del Decreto Municipal 2317 del 26 de octubre de 2005 “por medio del cual se dejan sin vigencia unos actos administrativos y se dictan otras disposiciones”, expedido por el alcalde de Medellín y publicado en la Gaceta Oficial del municipio No. 2547 del 2 de noviembre de 2005, con el fin de restaurar el orden jurídico que a su juicio ha sido vulnerado.
Las pretensiones tuvieron como fundamento los siguientes
2. Hechos
Indicó que el presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el artículo 11 de la Ley 58 de 1982 y oída la comisión asesora creada por el artículo 12 de la misma ley, promulgó el Decreto Ley 01 de 1984 que consagra, entre otras cosas, los recursos que proceden en la vía gubernativa.
Anotó que el Congreso de la República expidió la Ley 136 de 1994 “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios” la cual en el artículo 91 establece que “los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo” y, en su artículo 92 señaló las funciones que el mandatario municipal puede delegar en los secretarios de la alcaldía y en los jefes de departamentos administrativos, precisando en el parágrafo la responsabilidad en la delegación y la procedencia del recurso de apelación ante el alcalde contra los actos del delegatario.
Destacó que la Ley 232 de 1995 “por medio de la cual se dictan normas para el funcionamiento de los establecimientos comerciales” consagró limitaciones a la libertad de empresa fundadas en la necesidad de preservación del orden público y del interés general y, paralelamente, le prohibió a las autoridades exigir permisos o trámites por fuera de los consagrados expresamente por la ley, por lo que, en el artículo 2, estableció la obligatoriedad para el ejercicio del comercio, que los establecimientos abiertos al público reúnan ciertos requisitos.
Agregó que en el artículo 4 de la referida ley, se habilitó al alcalde para “delegar en sus subalternos o en otras autoridades”, el conocimiento y trámite de asuntos relacionados con dicha ley para la imposición de las medidas pertinentes contenidas en esa disposición a quienes no cumplan con los requisitos previstos, procedimiento que debía regirse por el Código Contencioso Administrativo.
Apuntó que el alcalde de Medellín, en uso de las atribuciones conferidas por la Ley 232 de 1995, expidió el Decreto Municipal No. 078 del 17 de enero de 1996 mediante el cual delegó “en los Inspectores Municipales de Policía, Permanencia, Especiales y Corregidores la facultad atribuida al Alcalde Municipal por el artículo 4 de la Ley 232 de 1995”.
Señaló que con posterioridad el alcalde de la misma ciudad, para garantizar el derecho a la defensa y al debido proceso, expidió el Decreto 555 del 13 de mayo de 1996 y reguló lo concerniente al trámite de los recursos de apelación que se interpusieran contra las providencias dictadas por los Inspectores Municipales de Policía, de Permanencia y los Corregidores en relación con los asuntos de que trata la Ley 232 de 1995.
Mencionó que al desaparecer la figura de los inspectores especiales y crearse los “Jefe de Grupo de Apoyo a la Justicia”, el alcalde municipal mediante Decreto 590 del 13 de junio de 2002, conforme a las mismas facultades contenidas en la Ley 232 de 1995, ajustó el trámite de los recursos de apelación interpuestos contra las decisiones dictadas en los asuntos relacionados con la citada ley a la nueva situación, por lo que dispuso que estos funcionarios tendrían la función de tramitar los recursos de apelación que se interpusieran contra las decisiones de los inspectores municipales de policía.
Sostuvo que, en contravía de lo anterior, el alcalde de Medellín, mediante Decreto Municipal 2317 del 26 de octubre de 2005 derogó los Decretos Municipales 555 del 13 de mayo de 1996 y 590 del 13 de junio de 2002, por medio de los cuales se adscribían unas funciones a funcionarios de la Secretaría de Gobierno Municipal, que garantizaban la doble instancia en las actuaciones administrativas por incumplimiento a los requisitos previstos en la Ley 232 de 1995, al establecer que “los asuntos relacionados con la aplicación de la Ley 232 de 1995, serán tramitados en única instancia por los inspectores de policía urbanos, de permanencia y los corregidores atendida la delegación que les fuera conferida por el Decreto Municipal 078 del 17 de enero de 1996”.
3. Normas violadas y concepto de la violación
Consideró que con el acto administrativo demandado se vulneraron los siguientes artículos: 2, 13, 29, 31, 121, 150, 209, 211, 228 y 315 numeral 1 de la Constitución Política; 91 e inciso segundo del parágrafo del 92 de la Ley 136 de 1994; 4 de la ley 232 de 1995 y 50 del Código Contencioso Administrativo.
Como fundamento de su exposición indicó lo siguiente:
Afirmó que es al legislador a quien le corresponde hacer las leyes, reformarlas y derogarlas y quien en uso de esta atribución constitucional consagró en el artículo 4 de la Ley 232 de 1995 que el alcalde o quien haga sus veces o el funcionario que reciba la delegación, debe seguir el procedimiento descrito en el libro primero del Código Contencioso Administrativo, por consiguiente, los recursos procedentes en dichas actuaciones ya estaban previamente consagrados por la ley, sin que le sea dable modificarlos.
Expuso que el poder del Estado se traduce en una serie de atribuciones, facultades o competencias que se radican en cada una de las ramas del poder público y que se materializan en la existencia de distintas funciones, que constituyen el instrumento para el cumplimiento de sus cometidos y sus fines esenciales para servir a la comunidad y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución.
Resaltó que le compete únicamente al legislador regular el régimen de los recursos dentro de cada proceso, con el límite establecido en el artículo 29 del mismo ordenamiento, también consagrado en el artículo 14.5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Afirmó que, pese a que la Constitución prevé en el artículo 121 que “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la Ley”, el alcalde de Medellín, sin tener facultad legislativa, en el artículo 2 del decreto demandado estableció que en el municipio de Medellín los asuntos relacionados con la aplicación de la Ley 232 de 1995, serán tramitados en única instancia, cercenando de esta manera las garantías procesales por el legislador en el artículo 4 de la Ley 232 de 1995, ya que este consagra que el procedimiento a seguir en este tipo de actuaciones es el señalado en el libro primero del Código Contencioso Administrativo, el cual precisa que los recursos procedentes son: reposición, apelación y queja.
Explicó que el artículo 29 de la Carta Política consagra el derecho fundamental al debido proceso en toda clase de actuaciones judiciales y administrativas al disponer que el debido proceso se aplicará a toda clase de procedimientos; por lo tanto, este precepto debe guiar la actuación de la administración y las medidas administrativas que esta adopte no pueden ser ajenas a los principios que lo integran en cuanto a las garantías sustanciales y procesales que la Constitución y la ley consagran a favor de las personas investigadas, destinadas a proteger sus derechos fundamentales.
Argumentó que uno de los principios del debido proceso es el de la legalidad, que le garantiza a quienes van a ser objeto de sanción o alguna medida administrativa en su contra, conocer con anticipación las conductas que le son reprochables y las medidas o sanciones que habrán de imponérseles.
Enfatizó que fue el legislador quien determinó que las actuaciones administrativas por incumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo 2 de la mencionada ley, serían de doble instancia, al señalar que se guiaría por el procedimiento previsto en el CCA.
Adujo que, de acuerdo con el artículo 31 de la Constitución y la sentencia T-058 de 2006 de la Corte Constitucional, el recurso de apelación garantiza de forma plena y eficaz el ejercicio del derecho fundamental de defensa y contradicción, ambos integrantes del debido proceso.
Sustentó que el precepto acusado viola el artículo 13 de la Constitución porque pone a todas las personas que ejercen el comercio en el municipio de Medellín en desigualdad ante la ley, dándoles un trato discriminatorio en el goce de sus derechos, libertades y oportunidades en relación con otras ciudades de la República en donde las actuaciones administrativas por incumplimiento a la Ley 232 de 1995 cuando son delegadas, se tramitarán en doble instancia en acatamiento a lo ordenado por el legislador en el artículo 4 de dicha ley,...
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