Sentencia nº 66001-23-31-000-2008-00013-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 26 de Abril de 2018
| Fecha | 26 Abril 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO
Bogotá D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 66001 - 23 - 31 - 000 - 2008 - 00013-01
Actor: NOEL R.V.G.
Demandado: MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS
Referencia: FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA - NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
De conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo de descongestión 357 de 5 de diciembre de 2017, suscrito entre las secciones Primera y Quinta del Consejo de Estado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación que interpuso la parte demandante, contra la sentencia del 28 de junio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en la que se negaron las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El señor N.R.V.G., por conducto de apoderado judicial, presentó el 13 de diciembre de 2007 demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, contra el municipio de Dosquebradas, Risaralda, en la que solicitó hacer las siguientes declaraciones:
“ PRIMERO: Declárense nulas las Resoluciones 022 del 28 de marzo de 2007 “Por la cual se impone una sanción urbanística en contra del Sr. N.R.V.G. proyecto urbanístico URBANIZACIÓN QUINTAS DE MILÁN III ETAPA y 733 del 27 de julio de 2007 “Por medio de la cual se decide un recurso de apelación y se dictan otras disposiciones”, proferidas por la Secretaría de Planeación Municipal de Dosquebradas y la Alcaldía Municipal del mismo ente territorial, respectivamente”.
A título de restablecimiento del derecho reclamó el pago de perjuicios patrimoniales por $23'714.863,30; lucro cesante por $520'000.000 y perjuicios extra patrimoniales (morales) en cuantía de 100 salarios mínimos mensuales legales vigentes.
2. H.
Informó que su poderdante, con el fin de obtener licencia de construcción para el proyecto Quintas de Milán, III etapa, a petición de la Curaduría 2 de Dosquebradas, solicitó a la CARDER que le certificara cuál era la zona de retiro que debía guardar respecto de la Quebrada Cañaveral.
Expresó que mediante el oficio 50752 de 31 de agosto de 2001, la CARDER manifestó que de conformidad con la Resolución 1245 de esa entidad, la zona de retiro para el proyecto no podía ser inferior a 15 metros.
Indicó que con sustento en lo que señaló la CARDER, su prohijado le solicitó a la Secretaría de Control Físico del municipio de Dosquebradas una certificación sobre los hilos y niveles que debía respetar para desarrollar el proyecto.
Aseguró que el señor L.F.V., topógrafo de la entidad, informó que “El retiro de quebradas se ajusta a la resolución C. 1245 y al oficio 50752 de 30 de agosto de 2001”, esto es, que la zona de retiro no podía ser menor a 15 metros. (N. es original del texto)
Comunicó que por cumplir los requisitos exigidos, a través de la Resolución 123 de 8 de enero de 2002, el curador urbano 2 de Dosquebradas, le concedió la licencia de urbanismo por 24 meses, la que fue prorrogada por otros 12 meses mediante la Resolución 172 de 9 de enero de 2004.
Adujo que concluidas las obras, la Secretaría de Planeación de Dosquebradas inició una investigación administrativa en contra del demandante, la cual terminó con la expedición de la Resolución 022 de 28 de marzo de 2007, donde se le impuso multa de $69'221.110 y se ordenó la demolición de 119,71 M2 pertenecientes al área de retiro de la Quebrada Cañaveral y que presuntamente fueron ocupados con la construcción de las casas 6 y 24 del proyecto. Igualmente dispuso suspender la prestación de servicios públicos domiciliarios.
Manifestó que la razón para imponer la sanción, se debió a que el retiro que debía guardar la urbanización respecto de la Quebrada Cañaveral y de acuerdo al plan de ordenamiento territorial del municipio, era de 20 y no de 15 metros.
Afirmó que mediante la Resolución 733 de 27 de julio de 2007, la alcaldesa (e) de Dosquebradas resolvió el recurso de apelación que se interpuso contra la Resolución 022 de 2007, en el sentido de ordenar la restitución de 54,77 M2 que afectó la casa 6 de la Urbanización Quintas de Milán, III etapa; disminuir la multa a $23'714.862 y suspender los servicios públicos domiciliarios a ese inmueble.
Explicó que el sustento para adoptar la decisión administrativa fue que el certificado de hilos y niveles que expidió la Secretaría de Planeación y Control Físico de la entidad territorial, tenía vigencia de seis meses, por tanto no estaba vigente para la fecha en que se expidió la licencia de construcción, en esa medida, el curador debió acatar el plan de ordenamiento territorial en el que se dispuso que la zona de retiro a la Quebrada Cañaveral era de 20 metros.
Además, porque la licencia de urbanismo concedida y su prórroga, para el 9 de enero de 2005 ya había vencido, en consecuencia, el demandante debía obtener una nueva licencia para desarrollar el proyecto, toda vez que para enero de 2006 no había iniciado su ejecución.
3. Normas violadas y concepto de la violación
El apoderado de la parte demandante, señaló como vulneradas las siguientes normas: (i) Constitución Política:artículo 29; (ii) artículo 85 del Código Contencioso Administrativo y, (iii) la Resolución 733 del 27 de julio de 2007.
Destacó que la autoridad demandada, con los actos administrativos cuestionados desconoció que las licencias y autorizaciones para desarrollar el proyecto Quintas de Milán, III etapa, constituían actos en firme que crearon una situación particular y concreta, por ello, si el ente territorial consideraba que esas licencias y autorizaciones no se ajustaban a derecho, debió iniciar una acción de lesividad.
Resaltó que los actos mediante los cuales se le otorgó al demandante la autorización para guardar una zona de retiro de 15 metros, entre la urbanización y la Quebrada Cañaveral, se encontraban en firme y gozaban de presunción de legalidad, por ello solo podía desvirtuarse por el juez natural de la acción contenciosa administrativa, por tal razón no podían “…ser revocados por la administración sin el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho, en razón a que el mismo ha dado origen, para ese particular, a derechos que no pueden ser desconocidos debido a las potísimas razones de ser adquiridos con justo título pues devienen de quienes debían proferirlos”.
Expuso que el debate acerca de si las licencias y el certificado de hilos y niveles expedido por la administración de Dosquebradas, respetaron el plan de ordenamiento territorial, era un asunto que debía resolver la autoridad judicial a través de la acción de lesividad.
Aceptó que el certificado de hilos y niveles tenía vigencia de 6 meses, pero que, no obstante, la administración municipal no tuvo en cuenta el acto cumplió su finalidad; quedó incorporado y fue el fundamento para otorgar y prorrogar la licencia de urbanismo, lo que posteriormente llevó a expedir la licencia de construcción, entonces, no es cierto que “…el acto administrativo HILOS Y NIVELES hubiera perdido su vigencia POR CUANTO LO QUE EL MISMO AUTORIZABA FUE CONSAGRADO EN OTRO ACTO ADMINISTRATIVO ORIGINADO EN AQUÉL, proferido dentro del término de vigencia de este, es decir, los seis meses a que se refi[rió] el ad quem”.
Indicó que cuando se presenta duda o ambigüedad en la interpretación de las normas urbanísticas, corresponde a las autoridades de planeación municipal pronunciarse sobre la materia, por ello, como la CARDER certificó que la zona de retiro era de 15 metros y el POT de Dosquebradas señalaba que era de 20 metros, el curador urbano acudió a la Secretaría de Planeación municipal, entidad que expidió el certificado de hilos y niveles en el que indicó que la zona de retiro era de 15 metros.
Destacó que los distintos actos validaron la decisión del curador urbano 2 de Dosquebradas de conceder al demandante la licencia de urbanismo.
Explicó que la demandada atribuyó responsabilidad al señor N.R.V.G., por los presuntos yerros cometidos por la CARDER y el curador urbano, a pesar que era ajeno a las decisiones administrativas y que lo llevaron a actuar de buena fe.
Sostuvo que el señor V.G. cumplió con la obligación de presentar la documentación ajustada a la ley, en esa medida, si los funcionarios públicos interpretaron inadecuadamente la ley, esa no es una circunstancia atribuible a la persona que inicia el trámite.
Manifestó que en los actos administrativos se incurrió en falsa motivación, puesto que se señaló que las obras de urbanismo no se ejecutaron en el plazo consagrado para tal efecto, no obstante, lo cierto es que en término se realizó el loteo, el desenglobe y la instalación y adecuación subterránea de la infraestructura para los servicios públicos domiciliarios, diferente es que la autoridad administrativa haya confundió obras de infraestructura con las de embellecimiento, últimas que se construyen.
Destacó que, en consecuencia, las obras de infraestructura sí se construyeron y, por ello, no era necesario obtener una nueva licencia de urbanismo como se indicó en los actos demandados, pues esa clase de obras no se refieren a construcción de vías internas, andenes, zonas verdes y antejardines, como lo aseguró la demandada.
Recalcó que en Risaralda la competente para señalar las zonas de retiro es la CARDER, por ello la zona de retiro de 20 metros que se previó en el POT de Dosquebradas no era la única a tener en cuenta, más aun cuando en aquel se incluyó, como parte integrante, el acto administrativo mediante el cual la CARDER estableció las citadas zonas.
Expresó, además de lo precedente, que la falta de motivación de los actos administrativos es causal de nulidad por desviación de poder y, en la actuación administrativa cuestionada, es evidente que “…la motivación inicial del acto administrativo, tal como se...
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