Sentencia nº 11001-03-25-000-2011-00046-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 22 de Marzo de 2018
| Fecha | 22 Marzo 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B
Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS
Bogotá D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 11001-03-25-000-2011-00046-00(0171-11)
Actor: C.P.R.E.
Demandado: NACIÓN - PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Medio de control : Nulidad y restablecimiento del derecho - Decreto 01
de 1984
Tema : Sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad
general de 12 años y 6 meses- Ley 734 de 2002
La Sala decide en única instancia sobre las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora C.P.R.E. contra la Nación- Procuraduría General de la Nación.
ANTECEDENTES
La demanda
En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, Decreto 01 de 1984, la señora C.P.R.E., por conducto de apoderado, pide las siguientes declaraciones y condenas:
Que se declare la nulidad de los actos administrativos del 31 de mayo de 2005, proferido por la Procuraduría Provincial de P., mediante el cual sancionó a la actora con destitución e inhabilidad general de 12 años y 6 meses para ejercer cargos públicos; y el del 30 de agosto de 2005 , dictado por la Procuraduría Regional de Risaralda, que confirmó la anterior decisión.
Como consecuencia de la nulidad de los actos referidos, y a título de restablecimiento del derecho la demandante solicitó que se condene a la Procuraduría General de la Nación a pagarle los perjuicios materiales de lucro cesante por los dineros dejados de percibir desde la fecha de ejecución de la decisión de destitución e inhabilidad general.
Igualmente, pidió que se condene a la Procuraduría General de la Nación a pagar los perjuicios morales por el daño sufrido, el dolor, la angustia, la imposibilidad de ejercer su profesión y desempeñar cargos públicos, circunstancias que afectan su dignidad y autoestimad, por lo que se le debe pagar el equivalente a 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
La actora en escrito separado solicitó la suspensión provisional de los actos administrativos de primera y segunda instancia proferidos por las Procuradurías Provincial de P. y la Regional de Risaralda, respectivamente .
Los hechos que fundamentan las pretensiones son los siguientes:
El 22 de mayo de 2002 la actora se posesionó como secretaria de hacienda del municipio de La Virginia, Risaralda y permaneció en el cargo hasta el 16 de julio de 2003, devengando un salario de $1.476.442.
El 13 de junio de 2003 la Procuraduría Provincial de P. inició investigación disciplinaria en contra de la demandante por el hecho de haber presentado el 31 de diciembre de 2002 a la Contraloría General de Risaralda la misma información contable del tercer trimestre de ese año, lo que presuntamente puede constituir una falsedad en documento público.
El 28 de septiembre de 2004 la Procuraduría Provincial de P. formuló pliego de cargos a la actora por haber incurrido en la falta gravísima de acuerdo con el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, al adecuarse su comportamiento en el delito de falsedad ideológica en documento público.
El 31 de mayo de 2005 la Procuraduría Provincial de P. expidió el acto de primera instancia sancionado a la actora con destitución e inhabilidad general por el término de 12 años y 6 meses para ejercer cargos públicos.
El 30 de agosto de 2005, la Procuraduría Regional de Risaralda al resolver el recurso de apelación confirmó la decisión de primera instancia.
Normas y concepto de violación
La parte actora citó como normas violadas las siguientes:
De la Constitución Política, los artículos 2, 4, 6, 25, 29 y 209.
De la Ley 734 de 2002, artículos 6, 9, 13, 48 numeral 1, 50, 140 y 156.
De la Ley 599 de y 286.2000, artículos 9, 10, 11, 12 y 286
Del Decreto 01 de 1984, artículos 84 y 85, 135 a 139 y 206.
La demandante sostuvo que los actos administrativos atacados son nulos porque están afectados por las causales contenidas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, “relativas a la violación de la regla de derecho de fondo y de expedición irregular”.
Afirmó la parte actora que se le sancionó por una conducta que no se configura en falta de acuerdo con el material probatorio traído al proceso, por lo que la decisión cuestionada es prueba de la extralimitación del ejercicio de cargo.
Señaló la actora que la Procuraduría le desconoció el debido proceso al no tener en cuenta las formas propias de la acción disciplinaria y al realizar un juicio valorativo contrario a la realidad de los hechos y a las disposiciones citadas como infringidas, conforme lo siguiente.
Resaltó que el cumplimiento de los términos procesales es una de las garantías del disciplinado, teniendo derecho a que la situación se le resuelva de forma pronta, por ello el legislador en el artículo 156 de la Ley 734 de 2002 estableció que la etapa de la investigación solo puede durar 6 meses contados a partir del auto de apertura, y que en su caso se profirió auto de apertura de investigación el 13 de junio de 2003 y tan solo hasta el 28 de septiembre de 2004 se formularon los cargos, superándose ampliamente el término referido.
Indicó que la Procuraduría Provincial de P. vulneró el principio de presunción de inocencia cuando determinó previamente a la decisión de primera instancia que la actora era responsable disciplinariamente, al sostener: “(…) Por lo tanto con la conducta endilgada incurrió en la falta descrita en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, que indica: (…)”.
Agregó la actora que la Procuraduría Provincial en el afán de sancionarla no hizo un análisis razonable y confiable sobre la queja puesta en su conocimiento, reiterando que desde el auto de cargos determinó su responsabilidad, por lo que se desconoció el artículo 9 de la Ley 734 de 2002.
Expresó que el incumplimiento de la presunción de inocencia lleva implícito la responsabilidad objetiva proscrita de nuestro ordenamiento disciplinario, en el artículo 13 de la Ley 734 de 2002.
Manifestó que la Procuraduría Provincial de P. desconoció el derecho de contradicción al llevar a cabo la recepción de testimonios sin que estas pruebas hubiesen sido decretadas por auto y notificadas a la demandante, por lo que no tuvieron oportunidad de intervenir en la audiencia, ello ocurrió con los testigos L.M.C. y G.B..
Explicó la actora que el comportamiento que le fue reprochado en el auto de cargos no se subsume en el tipo de falsedad ideológica y por lo mismo no incurre en la conducta prevista en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, por lo que hay ausencia de adecuación típica de la conducta.
Es así que no concurren los elementos del tipo penal, pues respecto de la tipicidad, i) el sujeto activo sería la contadora municipal, quien tiene la función de rendir el informe contable con corte a 31 de diciembre de 2002 según el manual de funciones; ii) no existió antijuridicidad al no presentarse daño al bien jurídico tutelado, “toda vez que el documento estaba elaborado en forma tal que no tenía la potencialidad de causar daño alguno, como se dijo atrás éste fue elaborado con el único propósito de cumplir con un término de presentación, conociéndose de que estaba atrasado en un trimestre que de hecho era evidente y notable”, para obtener un incentivo de acuerdo con los numerales 79.3 y 79.4 del artículo 79 de la Ley 715 de 2001; y iii) la actora no pretendió la realización de una conducta ilícita, al no estar dentro de su esfera funcional hacer los informes contables y “[e]l haber suscrito un informe que contenía una información atrasada se puede calificar de negligente, pero no dolosa y como el delito imputado únicamente permite la modalidad dolosa, no es posible su autoría”, por lo que hay ausencia de culpabilidad.
Trámite procesal
Con providencia del 4 de marzo de 2010, el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda declaró la nulidad del auto del 23 de noviembre de 2009, mediante el cual esa Corporación admitió el recurso de apelación contra la sentencia del 24 de agosto de ese año, y dispuso remitir el expediente al Consejo de Estado, al tener en cuenta lo señalado por la Sección Segunda, Subsección B del Órgano de Cierre Administrativo.
Mediante auto del 7 de mayo de 2010, este Despacho resolvió declarar la incompetencia para conocer del proceso, en razón a que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho tenía cuantía y, de acuerdo con el artículo 133 del C.C.A, corresponde al Tribunal Administrativo de Risaralda.
A través del auto del 7 de octubre de 2010, el Tribunal Contenciosa Administrativo de Risaralda dispuso remitir el proceso al Consejo de Estado por tratarse de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra sanciones administrativas disciplinarias que originan un retiro definitivo de la entidad, en atención a lo dispuesto por esta Corporación en auto del 4 de agosto de 2010.
Con auto del 29 de septiembre de 2011, el Despacho que sustancia declaró la nulidad de lo actuado desde el auto admisorio de la demanda proferida el 23 de agosto de 2006 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Risaralda, dejando a salvo las pruebas válidamente practicadas.
Mediante auto del 1 de marzo de 2012, el Despacho sustanciador admitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la señora C.P.R.E. contra la Nación- Procuraduría General de la Nación y negó la suspensión provisional.
A través del auto del 7 de febrero de 2013, se abrió el periodo probatorio, disponiendo tener en cuenta los documentos acompañados por las partes y reitera que las pruebas practicadas conservan su validez.
3. Contestación de la demanda
La Procuraduría General de la Nación, a través de apoderado se...
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