Sentencia nº 76001-23-31-000-2010-00911-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 3 de Mayo de 2018
| Fecha | 03 Mayo 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO
Bogotá, D.C., tres (3) de mayo de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 76001-23-31-000-2010-00911-01
Actor: L.M.D.
Demandado: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA - ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL VALLE DEL CAUCA
Referencia: Nulidad Simple - Fallo de Segunda Instancia
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto, oportunamente, por la parte demandada contra la sentencia Nro. 098 de 21 de marzo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió a las súplicas de la demanda.
I.ANTECEDENTES
1. Demanda
El ciudadano L.M.D., actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción de nulidad simple, consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, en adelante C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con el fin de que se declare la nulidad de las Ordenanzas Nros. 215 de 3 de octubre de 2006 “[…] Por medio de la cual se crea la Tasa Pro-deporte departamental […]” y 242 de 10 de marzo de 2008 “[…] Por medio de la cual se modifica la Ordenanza 215 de octubre 3 de 2006, por la cual se creó la tasa Pro-deporte departamental […]”.
1.1. Al respecto formuló la siguiente pretensión:
“[…] que se declare la nulidad de la Ordenanza No. 215 de octubre de 2006 “por medio de la cual se crea la Tasa Pro-deporte Departamental” y como consecuencia, se declare la nulidad de la Ordenanza No. 242 de marzo 10 de 2008, por medio de la cual se modifica la anterior […]”.
1.2. En apoyo de sus pretensiones, el actor señaló, en síntesis, que mediante la Ordenanza Nro. 215 de 3 de octubre de 2006, la Asamblea Departamental del Valle del cauca, con fundamento en los artículos 300 y 338, numeral 4º de la Constitución Política, así como el 75 de la Ley 181 de 1995, creó la tasa Pro-deporte Departamental, a cargo de quienes suscribieran contratos y convenios con la Administración Central del ente territorial, sus Establecimientos Públicos y Educativos, las Empresas Industriales, Comerciales y Sociales del Estado del orden departamental, Sociedades de Economía Mixta en las que el Departamento del Valle del Cauca y/o sus entidades descentralizadas posean un capital social o accionario superior al 50%, y las entidades descentralizadas indirectas con personas naturales o jurídicas. Posteriormente, este acto fue modificado por la Ordenanza Nro. 242 de 10 de marzo de 2008.
1.3. En apoyo de su pretensión, el actor adujo la violación de los artículos 1º, 150, numerales 11 y 12, 287, numeral 3º, 300, numeral 4º, 313, numeral 4º y 338 de la Constitución Política.
Para los efectos, el accionante explica que el principio de legalidad de los tributos derivado de los artículos 150, numerales 11 y 12 y 338 de la Constitución Política, contiene tres características fundamentales a saber: (i) no hay impuesto sin representación, por lo que no es admisible decretarlo si los destinatarios, por intermedio de sus representantes en las Corporaciones públicas, no han concurrido en la aprobación de la carga impositiva; (ii) la determinación, por ley previa y cierta, de los elementos de la obligación tributaria (sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa), garantiza la representación popular y la seguridad jurídica a los contribuyentes; y (iii) el diseño coherente de la política fiscal del Estado, bajo un criterio de unidad económica.
En ese sentido, señala que las ordenanzas demandadas vulneran de dos formas el principio de legalidad tributaria, pues crearon un tributo, que no tasa, sin que existiera fundamento constitucional o legal para ello, es decir, sin ningún tipo de autorización legal y, a su vez, fue creado sin definir el método para recuperar los costos de la misma, lo que la hace aún más ilegal.
Afirma que de conformidad con lo estipulado en la normatividad citada, el poder tributario del Congreso de la República se encuentra sujeto a la Constitución y que la potestad tributaria de las Asambleas departamentales, así como de los Concejos municipales y distritales, se encuentra subordinada tanto a la Constitución como a la Ley, por lo que su autonomía en materia tributaria es limitada, pudiendo crear, solamente, aquellos dispuestos en la Ley, en la medida y condiciones previstas en esta.
Agrega que las Asambleas y Concejos territoriales pueden fijar, directamente, los elementos esenciales de los tributos locales, siempre y cuando, los tributos hayan sido creados por el legislador o autorizados por él, pues se insiste, de conformidad con la Jurisprudencia de esta Corporación judicial, su autonomía tributaria no es ilimitada, debiendo mediar la intervención del Legislador.
En el presente caso, manifiesta que el invocado artículo 75 de la Ley 181 de 1995, que hace parte del Capítulo I “[…] Recursos Financieros Estatales […]” del Título VIII, denominado “[…] Financiamiento del Sistema Nacional del Deporte […]”, regula los recursos del Instituto Colombiano de Deportes, Coldeportes y los entes deportivos departamentales, señalando en su artículo 2º que, estos contarán para su ejecución, con las rentas que creen las Asambleas departamentales con destino al deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre, por lo que no era posible inferir la creación de un tributo y, en consecuencia, no podía servir como fuente jurídica para su creación por parte de las ordenanzas demandadas.
A su vez, indica que siendo tasa tampoco definió el método para recuperar los costos y beneficios; pero que, incluso, en la realidad, de acuerdo a lo consignado en dichas ordenanzas, se trata es de un impuesto, en cualquier caso ilegal por la falta de autorización legal, porque es general al cobrarse indiscriminadamente a quienes se encuentren dentro del hecho generador y no conlleva contraprestación, retribución o beneficio directo e inmediato.
2. Admisión de la demanda
A través de providencia de 11 de octubre de 2010, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca admitió la demanda y ordenó las notificaciones rigor, entre otros aspectos.
3. Contestación
A través de memorial de 10 de febrero de 2011 (folios 45 a 51), la apoderada judicial de la Gobernación del Valle del Cauca, se opuso a la prosperidad de la demanda en los siguientes términos:
Afirma que en el artículo 75 de la Ley 181 de 1995 se encuentra prevista, de forma incondicional, la autorización para que las corporaciones de elección popular departamentales, creen los tributos que fortalezcan los recursos destinados al cumplimiento de las funciones y la misión a cargo de tales entidades. Sobre al particular explica que según los principios y nociones de la Hacienda Pública, la tasa corresponde a una prestación tributaria establecida por la Ley o con fundamento en ella, a favor del Estado, como titular directo o indirecto, en virtud de la contraprestación por un servicio público otorgado individualmente a todos los usuarios efectivos y/o potenciales.
Señala que las tarifas de las tasas, entendidas como recuperación de los costos de los servicios que le presten a los contribuyentes, así como las tarifas de las contribuciones, entendidas como participación en los beneficios que les proporcionen a los mismos contribuyentes, pueden ser fijadas por las autoridades, previo permiso de la Ley, excluyéndose de esa posibilidad a los impuestos, pues solo esta puede definir las tarifas de los mismos.
4. Fundamentos de la sentencia recurrida
Mediante sentencia Nro. 098 de 21 de marzo de 2013, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la nulidad de las Ordenanzas Nros. 215 de 3 de octubre de 2006 y 242 de 10 de marzo de 2008, con fundamento en los razonamientos que pueden resumirse así:
Luego de repasar la normatividad que regula el asunto sometido a estudio, indicó que el artículo 338 Superior, otorga facultad impositiva plena al Congreso de la República en cuanto a la creación de los tributos y, específicamente, sobre la determinación de los elementos esenciales de la obligación tributaria, es decir, el hecho gravable, el sujeto activo y pasivo, la base gravable y el tipo de impuesto. Que, por su parte, los artículos 300, numeral 4º y 313 de la Constitución Política, señalan que las Asambleas y Concejos municipales y distritales, tienen la potestad de decretar los tributos y contribuciones necesarias para el cumplimiento de sus funciones, con sujeción a lo previsto por la Constitución y la Ley, y en consecuencia, el poder que la Carta Magna otorga a las corporaciones territoriales no es originario, sino derivado o residual, razón por la que su competencia no abarca la creación, modificación o extinción de tributos o contribuciones, ni la fijación de los elementos de la obligación tributaria.
Así entonces, explicó que las Asambleas y C. sólo pueden determinar algunos elementos de la obligación tributaria, como por ejemplo, la tarifa del impuesto, pero siempre dentro del marco que establezca la Ley que crea el tributo. Acudió a la Jurisprudencia de esta Corporación que en casos anteriores, ha declarado la nulidad de ordenanzas departamentales que crearon tasas Pro-deporte con fundamento en el artículo 75 de la Ley 181 de 1995, bajo la consideración de que de dicha norma no es posible establecer la creación de un tributo, así como tampoco el establecimiento de pautas o directrices que le permitieran a la Asamblea determinar los elementos del mismo.
En consecuencia concluyó que al expedirse las ordenanzas demandadas, la Asamblea Departamental del Valle del Cauca excedió los límites de su competencia, pues estableció una tasa para la financiación del deporte en dicho departamento sin que mediara una Ley que la creara previamente, vulnerando así el principio de legalidad en materia impositiva, derivando en la declaratoria de nulidad de las mismas.
5. Fundamentos del...
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