Sentencia nº 25000-23-24-000-2010-00387-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 26 de Abril de 2018
| Fecha | 26 Abril 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 25000-23-24-000-2010-00387-01
Actor: R.P.C.
Demandado: ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA D.C
Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 17 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el actor contra la sentencia de 17 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera Subsección “B”, que declaró no probadas las excepciones de inepta demanda y cosa juzgada propuesta por el Distrito Capital de Bogotá y denegó las pretensiones de la acción de nulidad.
I.- ANTECEDENTES
I.1. El señor R.P.C., en su propio nombre y en ejercicio de la acción de nulidad, previsto en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, CCA, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de que se declare a título de pretensiones principales la nulidad de los siguientes actos administrativos:
a) La Resolución 5572 de 2009 expedida por el Secretario Distrital de Ambiente del Distrito Capital, "Por el (sic) cual se regulan las características y condiciones técnicas para la fijación o instalación de publicidad exterior visual en vehículos automotores, distintos a los de servicio público y se toman otras determinaciones".
b) La Resolución 931 de 2008, expedida por el Secretario Distrital de Ambiente del Distrito Capital "Por el (sic) cual se regulan las características y condiciones técnicas para la fijación o instalación de publicidad exterior visual en vehículos automotores, distintos a los de servicio público y se toman otras determinaciones”.
c) La Resolución 930 de 2008 expedida por el Secretario Distrital de Ambiente del Distrito Capital, "Por la cual se fijan las tarifas para el cobro de los servicios de evaluación y seguimiento del registro de publicidad exterior visual en el Distrito Capital, se modifica el artículo décimo cuarto de la Resolución 2173 de 2003, y dictan otras disposiciones".
d) El artículo 10.5 del Decreto 506 de 2006 del Alcalde Mayor de Bogotá, “Por el cual se reglamentan los Acuerdos 01 de 1998 y 12 de 2000, compilados en el Decreto 959 de 2000”.
e) El artículo 11, literal “e” del Decreto 959 de 2000 del Alcalde Mayor de Bogotá, “Por el cual se compilan los textos del Acuerdo 01 de 1998 y del Acuerdo 12 de 2000, los cuales reglamentan la publicidad Exterior Visual en el Distrito Capital de Bogotá”, que a su vez corresponde al artículo quinto, literal “e” del Acuerdo 12 de 2000 del Concejo de Bogotá.
f) El artículo 15 del Decreto 959 de 2000 del Alcalde Mayor de Bogotá, “Por el cual se compilan los textos del Acuerdo 01 de 1998 y del Acuerdo 12 de 2000, los cuales reglamentan la publicidad Exterior Visual en el Distrito Capital de Bogotá”, que a su vez corresponde al artículo 15 del Acuerdo 01 de 1998 del Concejo de Bogotá.
A título de pretensiones subsidiarias, solicitó que en caso de desestimarse la nulidad absoluta de las Resoluciones 930, 931 de 2008 y 5572 de 2009, la nulidad recayera en las siguientes disposiciones, que identificó por acto administrativo, así:
Frente a la Resolución 5572 de 2009, solicitó declarar la nulidad de los artículos 6°, 7°, 8° y 9°.
Frente a la Resolución 930 de 2008, solicitó declarar la nulidad de los artículos 3° y 8°.
Frente a la Resolución 931 de 2008, solicitó declarar la nulidad de los artículos 2°, 3°, 4°, 5° y 6°.
I.2. El actor fundó la demanda en el siguiente recuento normativo que explica como antecedentes a la expedición de los actos administrativos acusados, así:
1º. Indicó que al Congreso de la República le corresponde hacer las leyes. Que, en ejercicio de tal potestad, expidió la Ley 99 de 1993.
2°. Luego, el Congreso expidió la Ley 140 de 1994, “Por la cual se reglamenta la publicidad exterior visual en el Territorio Nacional”, la que fue revisada por la Corte Constitucional, y declaró inexequibles los artículos 8 y 10 y condicionó la exequibilidad de los artículos 1°, 3°, 6°, 11, 12 y 15.
3°. Por medio de los Acuerdos 01 de 1998 y 12 de 2000, el Concejo de Bogotá estableció las condiciones para la instalación de la publicidad exterior visual en el Distrito Capital, disposiciones que se compilaron en el Decreto 959 de 2000 expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá.
4°. Mediante el Decreto 506 del 30 de diciembre de 2003, que reglamentó los Acuerdos 01 de 1998 y 12 de 2000, se regularon los elementos de la publicidad exterior visual en vehículos automotores.
5°- La Resolución 2173 de 2003, expedida por la Directora del Departamento Administrativo del Medio Ambiente (DAMA), hoy Secretaría Distrital de Ambiente, fijó las tarifas para el cobro de los servicios de evaluación y seguimiento de licencias ambientales, permisos, concesiones, autorizaciones y demás instrumentos de control y manejo ambiental.
6°. Mediante la Resolución 930 de 2008, la Secretaría Distrital de Ambiente fijó las tarifas para el cobro de los servicios de evaluación y seguimiento del registro de publicidad exterior visual en el Distrito Capital y modificó el artículo 14 de la Resolución 2173 de 2003.
7°. El Secretario Distrital de Ambiente expidió la Resolución 931 de 2008, por la cual reglamentó el procedimiento para el registro, el desmonte de los elementos de publicidad exterior visual y el procedimiento sancionatorio en el Distrito Capital.
8°. El Decreto 109 de 2009, confirió a la Secretaría Distrital de Ambiente ejercer la autoridad ambiental en el Distrito Capital.
9°. Mediante Decreto 175 de 2009, que modificó el artículo 8° del Decreto 109 de 2009, se estableció como competencia atribuida al Secretario Distrital de Ambiente, la de dirigir y coordinar la formulación y ejecución de políticas ambientales, programas y estrategias en el Distrito Capital.
10°. En desarrollo de dicha competencia, el Secretario Distrital de Ambiente dictó la Resolución 5572 de 2009, por la cual reguló las características y condiciones técnicas para la fijación o instalación de publicidad exterior y visual en vehículos automotores, distintos a los de servicio público y se tomaron otras determinaciones.
I.3. En apoyo de sus pretensiones,el actor invocó la violación de los artículos 6°, 121, 123 y 338 de la Constitución Política y 15 de la Ley 140 de 1994.
Para explicar la violación de estas normas, en síntesis, planteó tres (3) cargos de violación que se resumen así:
Violación de normas constitucionales
Señaló que en este asunto y con los actos cuestionados se vulnera de manera directa la Constitución Política por cuanto la autoridad administrativa no respetó su ámbito competencial y fijó una tasa (cobro del registro de la PEVM) y, además, omitió establecer un sistema y un método que permitiera su cobro.
A este argumento principal, el actor agregó que las autoridades distritales al regular lo relativo a la publicidad visual exterior desconocieron que la Ley 140 de 1994 “impide la reglamentación” respecto de aquella publicidad exterior visual menor a 8 metros cuadrados, según lo establece el artículo 15 ibidem.
Indicó que, los actos cuestionados en cuanto reglamentan la publicidad exterior visual en vehículos automotores - publicidad exterior visual móvil PEVM -, desconocen que en los términos del artículo 15 de la Ley 140 de 1994, la publicidad menor a 8 metros no se encuentra regulada por la Ley. Esto representa a su juicio que la reglamentación por vía administrativa esté vedada, en tanto la publicidad visual inferior al tamaño regulado (mayor a 8 metros) según voluntad de legislador, no tiene tal carácter.
De este modo alegó que el tema regulado por las autoridades distritales tiene reserva legal, y por lo mismo, el poder de policía subsidiario no podía ser invocado.
Señaló que, la posibilidad de establecer impuestos (tasas de registro de PEVM) constituye una restricción a los derechos de los ciudadanos, y por esta condición no puede ser limitado sino en virtud del ejercicio de una competencia legislativa, exclusiva y reservada. En ese sentido, consideró que la Resolución 5572 de 2009 está viciada por infracción directa de la norma superior.
Indicó que, no es de recibo el ejercicio de la “tesis de competencia subsidiaria”, en razón a que el artículo 15 de la Ley 140 de 1994 prohíbe expresamente que se expida reglamento respecto de la publicidad inferior a 8 metros, que fue a la que se limitó la ley. Con apoyó en un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil estimó que dicha publicidad inferior a 8 metros solo puede ser grabada con el tributo de avisos y tableros.
Concluyó que la administración local no podía reglamentar dicha publicidad porque limita los derechos de los ciudadanos e impone registros y pago de tasas impositivas no consideradas por la Ley.
Bajo los anteriores argumentos, consideró que se trasgreden los artículos 6°, 121 y 123 de la Constitución Política, porque se violenta el “espíritu competencial” que tienen las autoridades ejecutivas al reglamentar aspectos que le están vedados, como lo es el cobro de una tasa (ambiental con propósitos fiscales) que a juicio del actor, está prohibida por la ley.
Afirmó que, la Resolución 5572 de 2009 quebranta la Constitución Política porque usurpa competencias horizontales. Refirió que el Capitulo XII de la Carta establece las competencias y funciones a cargo de la autoridades locales y diferencia aquellas a cargo de los concejos y las asignadas a los alcaldes. Que a los primeros les corresponde la fijación de las tasas previamente autorizadas por la Ley, las que pueden delegar en los alcaldes, pero no el método para definir los costos y beneficios, cuya fijación debe hacerse por acuerdo.
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