Sentencia nº 11001-03-24-000-2008-00375-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 19 de Abril de 2018
| Fecha | 19 Abril 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 11001-03-24-000-2008-00375-00
Actor: L.E.M.S.
Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO
Referencia: Acción de Nulidad
Se decide, en única instancia, la demanda instaurada por el ciudadano L.E.M.S., en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del CCA, contra el Decreto 3038 de 20 de agosto de 2008, expedido por el Gobierno Nacional.
ANTECEDENTES
El ciudadano L.E.M.S., actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del CCA, contra el Decreto 3038 de 20 de agosto de 2008, expedido por el Gobierno Nacional, “por el cual se establecen medidas aplicables al ingreso e importación de algunas mercancías a la Zona de Régimen Aduanero Especial de Maicao, Uribía y Manaure”.
I.1- Solicita el actor que se declare la nulidad del Decreto 3038 de 20 de agosto de 2008, expedido por el Gobierno Nacional, por cuanto, a su juicio, el acto acusado vulneró los artículos 1°, 4° y 230 de la Constitución Política; 204 de la Ley 223 de 20 de diciembre de 1995 y 1° de la Ley 1187 de 2006.
En sustento de sus pretensiones el actor formula los siguientes cargos:
1.- El decreto acusado desconoce los artículos 1º, 4º y 230 de la Constitución Política, que ordena la subordinación a la ley, pues contraría lo previsto en las Leyes 223 (artículo 204) y 1087 (artículo 1º), al generar un tributo que estas prohíben. En su sentir, existe una clara desobediencia del Decreto 3038 de 2008 frente a las normas jerárquicamente superiores, en la cuales se plasma que la acción administrativa se debe someter al imperio de la ley e inclusive, los órganos autónomos o independientes previstos en la Carta, deben sujetarse a los dictados legales.
2.- Señaló que, según la Ley 223, los productos que se introduzcan a la Zona de Régimen Aduanero Especial de Maicao, Uribia y Manaure, bajo la modalidad de franquicia para ser destinados a terceros países mediante la factura de exportación, no generan dichos tributos. Considera que lo anterior es flagrantemente vulnerado por el acto acusado, al generar un tributo vedado por la ley, lo que entra en contradicción con lo previsto en esta, que establece que de tal operación fiscal están exentos los bienes en tránsito hacia otros países.
Resalta que de lo dispuesto en el artículo 6º del decreto acusado, se desprende una situación improcedente, al permitir que el levante aduanero pueda en cualquier momento ser revisado y revocado, de igual forma podría generar la introducción de mercancía importada en situación de franquicia y bajo disposición de restricción dentro de la Zona de Régimen Aduanero Especial de Maicao, Uribia y Manaure, a le Territorio Aduanero Nacional sin el lleno de los requisitos.
II.- TRÁMITE DE LA ACCIÓN
A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.
II.1 .- CONTESTACIONES DE LA DEMANDA
II.1.1.- Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por medio de apoderado contestó la demanda en los siguientes términos:
Que como el Decreto 3038 de 2006, fue derogado y no produjo efectos jurídicos, no se hace necesario el pronunciamiento del Consejo de Estado, y por ello debe haber un pronunciamiento inhibitorio, por sustracción de materia.
Propuso la excepción de equivocada identificación del supuesto elemento vulnerante, porque la ley no excluye de su prohibición lo atinente al control aduanero.
II.1.2.- Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, por medio de apoderado contestó la demanda en los siguientes términos:
El actor se limitó a presentar algunas consideraciones de orden subjetivo y alejado del soporte jurídico para concluir que se han vulnerado normas de orden constitucional y legal, siendo que lo que pretendió el decreto demandado fue ejercer un mejor y directo control sobre las actividades de importación de bienes a los territorios en él señalados, buscando impedir la práctica del contrabando o de conductas que atenten contra la moralidad administrativa.
Alegó que, la norma sub judíce fue objeto de análisis y consideración por parte del Comité de Asuntos Aduaneros y Arancelarios, órgano este que con su autoridad, competencia y probidad es considerado de conformidad con las normas reguladores del Comercio Exterior, como asesor en esta materia del Gobierno Nacional, para expedir normas como la cuestionada. Además, que no se debe olvidar que es la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, la que con asiento propio en el mencionado comité, recomienda la adopción de tales medidas, por ser los tributos un asunto de su competencia exclusiva.
Concluyó manifestando que el decreto acusado se expidió en desarrollo de unas leyes marco (Ley 6ª de 1971 y Ley 7ª de 1991) y como tal estas no habilitan al órgano legislativo para constreñir al Ejecutivo en el logro de determinadas metas, contrario sensu estaría desconociendo la competencia del Presidente de la Republica en dinamizar y hacer cambiante el tema del comercio exterior. Que el Ejecutivo no hizo cosa distinta que ejercer una función propia en su condición de Jefe de Estado, de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa y como tal, le corresponde entre otras “…; modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; regular el comercio exterior…” actuaciones estas que enmarcan dentro de los textos objeto de la presente litis, razón por la cual es a la DIAN-Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Ministerio de Comercio Exterior, a las que les corresponde ejecutar las políticas adoptadas por el Gobierno Nacional.
Consideró que, tratándose de leyes marco, la función legislativa es limitada, por cuanto en materia aduanera y de comercio exterior, solo se encuentra autorizado para fijar pautas generales sin que le sea posible rebasar ese ámbito, toda vez que la Carta, reconoce al P. de la Republica como se ha expresado, la facultad de desarrollar ese marco previamente definido por el legislativo.
III.- ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa ante el Consejo de Estado, en su vista de fondo se mostró partidario de que se declare la nulidad parcial del decreto acusado, con fundamento en que la norma acusada impone el pago de un impuesto al consumo, al momento de la introducción de los productos a la zona, siendo que el parágrafo 2° del artículo 18 de la 667 de 2001, establece:
“Los productos extranjeros gravados con el impuesto al consumo de que trata la Ley 223 de 1995 y se introduzcan a la Zona Aduanera Especial Maicao, Uribía y Manaure para ser destinados a terceros países no generaran dicho tributo”. (Se resalta fuera de texto).
Agregó que, es claro que el tributo no se genera cuando los productos son introducidos para ser exportados a terceros países. Por lo tanto, el artículo 2° del decreto demandado contraría abiertamente la ley y no son de recibo los argumentos de defensa formulados por las entidades demandadas, apoyadas en que el decreto ofrece la posibilidad de solicitar la devolución del gravamen una vez se demuestre la exportación, por cuanto nada justifica que la Administración recaude un impuesto que se genera y retenga su valor hasta el cumplimiento de requisitos que no exige la ley.
Sostuvo que, el artículo 6° ibidem, en efecto permite una aplicación retroactiva frente a las mercancías cuyo levante se haya dado antes de su entrada en vigencia y limita la aplicación de la reglamentación anterior sólo hasta el 30 de septiembre de 2008.
Preciso que, según el Banco de Información Aduanera, se entiende por mercancía en disposición restringida:
“[…] la mercancía sometida a restricciones aduaneras para su circulación, enajenación o destinación. Estas mercancías, pese a haber obtenido la autorización de levante, quedan condicionadas al cumplimiento de los requisitos posteriores para su enajenación, cambio de titular de la importación, o cambio de circunscripción territorial: en la mayoría de los casos requiere autorización previa de la autoridad aduanera”.
Agregó que el hecho de establecer, con carácter transitorio, la posibilidad de tener como pruebas de la legal introducción e importación tanto a la Zona de Régimen Aduanero Especial de Maicao, Uribía y Manaure, como al territorio Nacional Aduanero, la declaración de importación junto con los documentos soporte, resulta contrario al ordenamiento jurídico porque se trata de documentos que sirven como prueba no solamente para efecto de obtener el levante automático de la mercancía sino, además, para verificar si la mercancía objeto de importación se ajusta a lo declarado y si se efectuó el pago de los impuestos de conformidad con la Ley, según lo disponen los artículos 121 y siguientes del Decreto 2685 de 1999, que regulan la materia.
Concluyó que, dentro de este contesto normativo, no podía el Ejecutivo restringir temporalmente el carácter de prueba que el legislador le atribuye tanto a la declaración de importación, como a los documentos que sirven de soporte, pues estos documentos son exigibles como prueba para todas las modalidades de ingreso de mercancías para efectos de acreditar su legal introducción a la Zona de Régimen Especial (ZRAE), razón por la cual, a su juicio, debe declararse la nulidad del inciso segundo del artículo 6° del decreto acusado.
Advierte finalmente que, existen dos procesos acumulados en la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en los cuales se pretende la nulidad del Decreto 3038 de 2008 y coinciden con la pretensión aquí planteada, y solicita la acumulación al referido proceso, el...
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