Sentencia nº 25000-23-27-000-2012-00496-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 19 de Abril de 2018
| Fecha | 19 Abril 2018 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ
Bogotá D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número:25000-23-27-000-2012-00496-01(21701)
Actor: FEDERACIÓN NACIONAL DE DEPARTAMENTOS-FONDO CUENTA DE IMPUESTOS AL CONSUMO DE PRODUCTOS EXTRANJEROS
Demandado:CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA
FALLO
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la Federación Nacional de Departamentos contra la sentencia del 22 de enero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C en descongestión, que negó las pretensiones que más adelante se transcriben.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA
La Directora de la Oficina de Planeación de la Contraloría General de la República expidió la Resolución 0105 del 23 de junio de 2011, mediante la cual fijó el valor del tributo especial de tarifa de control fiscal para la vigencia 2011, a cargo del Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros, por valor de $424.952.168. Esta resolución fue confirmada por medio de las resoluciones 0456 del 12 de octubre de 2011 y 0466 del 14 de diciembre de 2011, con ocasión del recurso de reposición y, en subsidio, de apelación interpuesto por la Federación Nacional de Departamentos, en calidad de administradora del fondo cuenta.
ANTECEDENTES DEL PROCESO
Demanda
En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la Federación Nacional de Departamentos, en calidad de administradora del Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros, formuló las siguientes pretensiones:
«PRIMERO:- QUE SEAN DECLARADAS NULAS, EN TODAS SUS PARTES, LAS RESOLUCIONES NOS. 0105 DEL 23 DE JUNIO DE 2011, “POR LA CUAL SE FIJA EL VALOR DEL TRIBUTO ESPECIAL DE TARIFA DE CONTROL FISCAL PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 2011, AL FONDO CUENTA DE IMPUESTOS AL CONSUMO DE PRODUCTOS EXTRANJEROS” Y 0456 DEL 12 DE OCTUBRE DE 2011, “POR MEDIO DE LA CUAL SE DECIDE EL RECURSO DE REPOSICIÓN Y EN SUBSIDIO DE APELACIÓN CONTRA LA RESOLUCIÓN ORDINARIA NO. 0105 DEL 23 DE JUNIO DE 2011, QUE FIJA EL VALOR DEL TRIBUTO ESPECIAL DE TARIFA DE CONTROL FISCAL PARA LA VIGENCIA DE 2011, AL FONDO CUENTA DE IMPUESTOS AL CONSUMO DE PRODUCTOS EXTRANJEROS”, AMBAS EXPEDIDAS POR LA DIRECTORA DE LA OFICINA DE PLANEACIÓN DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, Y LA RESOLUCIÓN No. 0466 DEL 14 DE DICIEMBRE DE 2011, “POR MEDIO DE LA CUAL SE DECIDE EL RECURSO DE APELACIÓN EN CONTRA DE LA RESOLUCIÓN ORDINARIA 0105 DEL 23 DE JUNIO DE 2011, POR LA CUAL SE FIJA LA TARIFA DE CONTROL FISCAL PARA LA VIGENCIA 2011, AL FONDO CUENTA DE IMPUESTOS LA CONSUMO DE PRODUCTOS EXTRANJEROS”, ORIGINARIA DEL VICECONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA.
SEGUNDO.- QUE, EN CASO DE HABER CANCELADO A LA NACIÓN/CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA CUALQUIER SUMA DE DINERO CON CARGO A LAS RESOLUCIONES DEMANDADAS Y COMO CONSECUENCIA DE LAS NULIDADES SUPLICADAS EN EL PUNTO ANTERIOR, SE ORDENE SU DEVOLUCIÓN A LA FEDERACIÓN NACIONAL DE GOBERNADORES EN SU CONDICIÓN DE ADMINISTRADORA DEL FONDO CUENTA DE IMPUESTOS AL CONSUMO DE PRODCUTOS EXTRNAJEROS CON LOS REAJUSTES E INTERESES DE LEY.»
La demandante invocó como normas violadas las siguientes: artículos 4, 267, 272 y 338 de la Constitución Política; artículo 4 de la Ley 106 de 1993; artículos 8 y 9 de la Ley 617 de 2000; artículo 4, numeral 10, del Decreto 267 del 22 de febrero de 2000; artículos 64,65 y 103 de la Ley 14 de 1993; artículos 135 y 136 del Decreto Extraordinario 1222 de 1986;la Ley 30 de 1931; la Ley 1289 de 2009 y, el artículo 7 del Decreto 1640 de 1996.
El concepto de la violación de esas disposiciones se resume así:
Alegó que la Contraloría General de la República no tenía competencia para fijar la tarifa de control fiscal al Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros que administra la Federación de Departamentos, porque los dineros que se depositan en esa cuenta, provenientes del impuesto al consumo de licores, bebidas alcohólicas, cigarrillos derivados del tabaco y por el impuesto al deporte, pertenecen a los departamentos y al distrito capital de acuerdo con el artículo 103 del Decreto 1222/86.
Para la demandante, la Constitución Política habilita a la Contraloría General de la República para ejercer control fiscal sobre la administración y los particulares que manejen fondos o bienes de la Nación. En tanto que la competencia de las contralorías territoriales se marca por el carácter departamental o distrital de los fondos o bienes y por la naturaleza territorial de las entidades sujeto de vigilancia fiscal.
Dijo que aun cuando el artículo 1 del Decreto Ley 1640/96 fija en la Contraloría General de la República el control fiscal del Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros, lo cierto es que este es contrario a los artículos 267 y 272 de la Constitución Política. Por tanto, agregó, no se debe aplicar al caso.
Manifestó su inconformidad con el cálculo de la tarifa, por el hecho de que la Contraloría haya tomado el presupuesto de funcionamiento de la entidad vigilada y no los recursos tributarios o de otro orden que maneja el Fondo Cuenta.
Afirmó que los actos acusados aplican la tarifa de control fiscal sobre el mismo hecho generador de la cuota de auditaje o fiscalización que cobran anualmente los entes territoriales, regulada en la Ley 617 de 2000. Para la demandante, tanto la tarifa de control fiscal como la cuota de fiscalización tienen como hecho generador la gestión fiscal que ejercen quienes manejan recursos o fondos públicos del orden nacional y del orden territorial.
Contestación de la demanda
La Contraloría General de la República se opuso a las pretensiones de la demanda y se pronunció frente a los cargos de violación así:
Dijo que el criterio que permite establecer si un organismo o entidad está sujeta a control fiscal de las contralorías, es el hecho de recibir y administrar fondos o bienes de la Nación. Así, agregó, la demandante es sujeto de control fiscal por parte de la Contraloría General de la República y, por ende, está obligada a pagar la tarifa de control fiscal
Señaló que como la Federación Nacional de Departamentos administra el Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros, cuenta en la que se depositan los recursos por impuestos al consumo de productos extranjeros para su posterior distribución a los entes territoriales, no escapa al control fiscal de la Contraloría General de la República, como expresamente lo dispone el artículo 1 del Decreto 1640/96.
Indicó que no existe la doble tributación alegada, porque la actividad sujeta a control por parte de la Contraloría General de la República es la administración que hace la Federación Nacional de Departamentos de los recursos que ingresan al Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros, diferente a la actividad que realizan los beneficiarios de dicho impuesto (entes territoriales), cuyo control fiscal recae en las contralorías departamentales y del Distrito Capital, quienes cobran una cuota de auditaje por esa gestión.
Sentencia apelada
El Tribunal consideró que la Contraloría General de la República está autorizada para cobrar la tarifa de control fiscal discutida, en virtud de lo dispuesto en los artículos 4 de la Ley 106 de 1993 y 4 del Decreto 267 de 2000, y porque, como lo dijo la Corte Constitucional (sentencia C-414/12), los recursos que componen el Fondo Cuenta son de propiedad de la Nación. Además, dijo que la competencia de la Contraloría General de la República para ejercer control fiscal sobre esa cuenta está expresamente señalada en el artículo 1 del Decreto 1640 de 1996.
Señaló que no se configura la doble tributación alegada, porque el control fiscal que ejerce la Contraloría General de la República recae sobre el recaudo y administración de los recursos que ingresan al Fondo Cuenta, en tanto que la cuota de auditaje y fiscalización que cobran las contralorías departamentales corresponde a la gestión fiscal que realizan sobre los recursos de las entidades territoriales.
Consideró que la tarifa de control fiscal liquidada en los actos acusados se ajustó a la fórmula contenida en el artículo 4 de la Ley 106/93 y a la información suministrada por la Federación Nacional de Departamentos.
Finalmente, el a quo estimó improcedente la solicitud de inaplicación del artículo 1 del Decreto 1640/96, porque no contradice los artículos 267 y 272 de la Constitución Política. Que, por el contrario, para el caso, esa norma se complementa con la competencia que la Constitución le asigna a la Contraloría General de la República.
Recurso de apelación
El apoderado de la Federación Nacional de Departamentos apeló la decisión del Tribunal, en concreto, por las siguientes razones:
Porque el tribunal no tuvo en cuenta que en el caso no se trata de establecer la capacidad de la Nación en la regulación de los recursos tributarios territoriales o nacionales.
Porque el tribunal no tuvo en cuenta el hecho de que basta que los recursos pertenezcan a los entes territoriales, sin importar su fuente, para que el control fiscal lo ejerzan las contralorías departamentales, salvo que la ley atribuya, excepcionalmente, esa competencia a la Contraloría General de la República.
Porque el tribunal no refutó la exigencia constitucional de la necesidad de una ley que, expresamente, confiera a la Contraloría General de la República la competencia para ejercer el control fiscal sobre las cuentas que contienen bienes o recursos departamentales.
Porque la discusión no se refiere a la ejecución de los presupuestos departamentales o distritales ni al control fiscal de esa gestión, sino al hecho de que la Contraloría General no tiene competencia para realizar gestión fiscal sobre los recursos provenientes de los impuestos al...
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