Sentencia nº 11001-03-15-000-2014-00915-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - Sala Especial de Revisión, de 3 de Abril de 2018
| Fecha | 03 Abril 2018 |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SALA VEINTICINCO ESPECIAL DE DECISION
Consejera ponente: M.N.V. RICO
Bogotá, D.C., tres (3) de abril de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 11001 - 03 - 15 - 000 - 2014 - 00915 - 00(REV)
Actor: J.H.R.P.
Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
De conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo No. 321 de 2014, se procede a resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto por J.H.R.P., por conducto de apoderado, contra la sentencia dictada el 22 de marzo de 2012 por la Sección Segunda - Subsección A de esta Corporación, mediante la cual se revocó la sentencia que profirió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 21 de febrero de 2008 y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.
I .- ANTECEDENTE S
1. La demanda
Mediante escrito presentado ante esta Corporación el 23 de abril de 2014, el señor J.H.R.P., por conducto de apoderado judicial, interpuso recurso extraordinario de revisión, previsto en el artículo 248 de la Ley 1437 de 2011, contra la sentencia proferida por la Sección Segunda - Subsección A de esta Corporación el 22 de marzo de 2012.
2. Los hechos
Como fundamentos de hecho de la demanda se expusieron, básicamente, los siguientes:
- La Procuraduría General de la Nación, mediante fallos proferidos el 4 de octubre de 2002 y el 19 de diciembre del mismo año, declaró la responsabilidad disciplinaria del señor J.H.R.P., en su condición de Ministro de Transporte, y le impuso una multa equivalente a quince días de salario devengado, por incumplimiento de los deberes de selección objetiva y de planeación en la celebración de varios contratos estatales, suscritos entre 1997 y 1998 con la cooperativa territorial Codeter.
- El señor J.H.R.P. instauró demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Procuraduría General de la Nación, con el fin de atacar la legalidad de los actos administrativos contenidos en las decisiones de responsabilidad disciplinaria proferidas el 4 de octubre y el 19 de diciembre de 2002, por las cuales el órgano de control le impuso una multa equivalente a quince (15) días de salario. Como restablecimiento, solicitó que se le restituyeran las sumas pagadas por concepto de sanción y se condenara al ente accionado al pago de los perjuicios morales causados por cuenta de esas decisiones.
- El conocimiento del proceso le correspondió a la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Corporación que profirió sentencia el 21 de febrero de 2008, en la cual accedió a las pretensiones de la demanda, en el sentido de declarar la nulidad de las decisiones acusadas y ordenar la devolución de las sumas pagadas por el demandante, en caso de que se hubiere efectuado el desembolso y negó los perjuicios morales solicitados. Como fundamento de esa decisión, indicó que la Procuraduría carecía de competencia temporal para imponer la sanción, dado que el término de prescripción para iniciar la investigación, adelantar el procedimiento disciplinario y notificar al investigado de las decisiones adoptadas vencían el 26 de diciembre de 2002 y el 16 de enero de 2003, esto es, antes de haberse resuelto los recursos formulados en contra de aquellas.
- Las partes interpusieron recurso de apelación contra la anterior decisión, el cual fue resuelto por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de sentencia proferida el 22 de marzo de 2012 -aquí cuestionada-, en el sentido de revocarla y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.
3.- El fallo objeto de re visión
El Consejo de Estado, en el fallo antes descrito, consideró que el órgano de control no desconoció el límite temporal establecido para el válido ejercicio de su potestad punitiva, cuestión que desvirtuaba la operancia de la prescripción de la acción disciplinaria.
Al desarrollar su planteamiento, evidenció que el término prescriptivo en el caso de falta de ejecución instantánea se contabilizaba desde que se verificara la ocurrencia de la conducta externa infractora, a la vez que en el evento de faltas de ejecución continuada se contaba a partir del momento en que se finalizara en el tiempo su perpetración.
En el marco de lo anterior, anotó que el reproche esbozado en el sublite se centraba en la falta de planeación consumada en la etapa previa a la celebración de los contratos estatales de obra Nos. 0275 de 1997 y 018 de 1998, por ausencia de estudios y de diseños preliminares, lo que impidió establecer con certeza el tipo y las cantidades de las obras a realizar.
En el orden trazado, explicó que la indebida planeación era una falta de ejecución instantánea, al margen de que hubiera generado efectos nocivos en la celebración y avance mismo de los contratos. Seguido de lo afirmado, señaló que la fecha de referencia para efectos prescriptivos correspondía a la de celebración de los aludidos contratos (26 de diciembre de 1997 y 16 de enero de 1998), dado que era partir de entonces cuando se entendía agotada la etapa precontractual.
Así las cosas, advirtió que dentro del término de cinco años asignado para ejercer la potestad disciplinaria se expidió (4 de octubre de 2002) y se notificó la decisión principal o de única instancia (17 de octubre de 2002), con independencia de que, a la luz de la posición de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, adoptada en sentencia del 9 de septiembre de 2009, al cabo de ese lapso se hubiera resuelto el recurso de reposición interpuesto en contra de aquella.
A lo dicho añadió que, si bien la indagación preliminar tuvo una duración superior al término de 6 meses previsto en el artículo 141 de la Ley 200 de 1995, no era menos cierto que el incumplimiento de ese lindero no conducía a que la Procuraduría automáticamente hubiera incurrido en una afectación grave de garantías constitucionales, pues tal acontecer solo tendría lugar en el evento de que luego de ese momento se practicaran pruebas y adelantaran actuaciones injustificadas, lo cual en el sub examine no se acreditó.
4 .- La causal de revisión invocada y su sustentación
Como ya se indicó, contra la sentencia de segunda instancia, dictada por esta Corporación, el señor J.H.R.P., por conducto de apoderado interpuso recurso extraordinario de revisión, con fundamento en la causal contenida en el ordinal 5) del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según la cual:
“ 5) Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación ”.
Sostuvo el accionante que la sentencia “de unificación” proferida el 29 de septiembre de 2009, por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la cual se apoyó la decisión de segunda instancia objeto de revisión para concluir acerca de la aplicación del término de prescripción de la acción disciplinaria, fue revocada por la Sala de Conjueces de la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación mediante fallo dictado el 17 de abril de 2013, en el que resolvió una demanda de tutela promovida por el señor Á.H.V. contra el Consejo Estado, con ocasión de la sentencia referida.
Con base en lo anterior, el demandante adujo que la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009 no se había expedido para la fecha en que se presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, como tampoco en el momento en que se emitió el fallo de primera instancia, por lo que no era admisible que en el fallo revisado el Consejo de Estado acudiera a su aplicación, en tanto su efectos debían producirse hacia el futuro y no de manera retroactiva.
Indicó que la sentencia materia de revisión violaba el principio de legalidad por dar a la Ley 200 de 1995 una interpretación que no correspondía en relación con el fenómeno prescriptivo, a la par con lo cual era evidente que el fundamento jurisprudencial en que se cimentó era inexistente por vía de su revocatoria en sede de tutela.
Añadió que en el caso subexamine el Consejo de Estado desconoció el principio de confianza legítima del actor, quien albergó la expectativa de que su caso fuera resuelto desde el ángulo de la posición jurisprudencial imperante al tiempo en que formuló la acción, es decir, aquella de conformidad con la cual la prescripción se cumplía al cabo de cinco años sin que se hubiesen notificado los recursos presentados contra el acto administrativo contentivo de la sanción.
4.- La admisión del recurso extraordinario de revisión
En providencia del 25 de abril de 2017, el Despacho de la magistrada conductora del proceso admitió el recurso extraordinario de revisión, ordenó notificar de manera personal esa decisión a la entidad pública demandada, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, bajo la prevención de que surtidas las notificaciones de rigor empezaría a correr el traslado común de 10 días para que se pronunciaran.
5 .- L a oposición
La Procuraduría General de la Nación, mediante escrito allegado oportunamente el 26 de mayo de 2017, se opuso a la prosperidad de este recurso extraordinario, bajo el argumento de que el demandante no lo fundó en alguna de las causales de nulidad consagradas por el Código General del Proceso.
Esgrimió que la lectura del recurso permitía colegir que lo pretendido por el recurrente consistió en controvertir la decisión de instancia aduciendo que la interpretación correcta respecto del término prescriptivo de la potestad sancionadora era la adoptada en la decisión de primera instancia, lo que conducía a inferir que lo perseguido era abrir una instancia adicional de un asunto que cerró su ciclo por la vía ordinaria.
En cuanto a la supuesta vulneración del debido proceso, alegó que la textura abierta del artículo 34 de la Ley 200 de 1995 daba...
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