Sentencia nº 25000-23-26-000-2003-00206-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa, de 21 de Marzo de 2018
| Fecha | 21 Marzo 2018 |
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH
Bogotá D. C., veintiuno (21) de marzo de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número: 25000-23-26-000-2003-00206-01(29352) (IJ)
Actor: G.C.S.
Demandado: NACIÓN-CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Procede la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo a resolver, por importancia jurídica, el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia proferida por la Sección Tercera-Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 18 de agosto de 2004, mediante la cual se denegaron las pretensiones de una demanda de reparación directa en la que se discute la responsabilidad de la Nación-Congreso de la República por los supuestos daños causados por cuenta del cobro de la tasa especial por servicios aduaneros -en adelante, TESA- consagrada en los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, declarados inexequibles por la Corte Constitucional. Dicha providencia será confirmada.
SÍNTESIS DEL CASO
Entre enero y octubre de 2001, la sociedad G.C.S. canceló lo correspondiente a la TESA consagrada por los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, los cuales fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-992 de 19 de septiembre de 2001, decisión que tenía efectos hacia futuro en tanto que la misma Corte no le confirió efectos retroactivos.
En el ejercicio de la acción de reparación directa, la sociedad actora solicita que se declare la responsabilidad administrativa y patrimonial de la Nación-Congreso de la República por el supuesto daño antijurídico causado por esas normas, a saber, lo pagado por concepto de esa tasa y que, a título indemnizatorio, se le devuelvan dichas sumas, con los respectivos intereses.
ANTECEDENTES
I. Lo que se demanda
1. Mediante escrito presentado el 13 de enero de 2003, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (f. 5-19 c. 1), por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa establecida en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, el representante legal de la sociedad G.C.S., actuando a nombre de esta, interpuso acción de reparación directa contra la Nación-Congreso de la República, con el fin de que se realizaran las siguientes declaraciones y condenas:
Primera. Que se declare responsable a la Nación, por el daño causado a G.C.S., por la expedición y aplicación de unas normas abiertamente inexequibles, como son los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, que crearon la obligación de liquidar y pagar la tasa especial por servicios aduaneros.
Segunda. Que se repare el daño causado a G.C.S., ordenando la devolución de lo que mi poderdante tuvo que pagar por la TESA en sus declaraciones de importación presentadas del 1º de enero al 25 de octubre de 2001, suma que equivale a trescientos dieciséis millones novecientos sesenta y tres mil cuatrocientos sesenta y nueve pesos ($ 316 963 469 ).
Tercera. Que se ordene a la Nación a pagar los intereses correspondientes.
1.1. Como fundamento fáctico y jurídico de sus pretensiones, la actora sostuvo que, en sus artículos 56 y 57, la Ley 633 de 29 de diciembre de 2000 creó la obligación de liquidar y pagar una tasa especial por servicios aduaneros que fue recaudada a partir de enero de 2001. No obstante, como lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia C-992 de 19 de septiembre de 2001, mediante la cual declaró la inexequibilidad de estas normas, dicha tasa no cumplía con los requisitos constitucionales establecidos para este tipo de tributos, de allí que su cobro haya sido ilegítimo.
1.2. A juicio de la demandante la Nación-Congreso de la República debe ser declarada responsable por los perjuicios causados por la creación de la tasa en consideración a que: i) la cláusula general de responsabilidad del Estado consagrada en el artículo 90 aplica para todas las autoridades públicas, incluyendo al legislador; ii) si bien es cierto que durante mucho tiempo se consideró que la actuación del legislador no podía dar lugar a comprometer la responsabilidad del Estado por cuanto, al ser un acto de soberanía, no podía considerarse como injusta, también lo es que la introducción del control de constitucionalidad de las leyes implicó límites al ejercicio de la actividad legislativa; iii) al haber sido obligada a pagar una tasa cuyo sustento normativo no sólo era incompatible con la Constitución, sino que no correspondía a un servicio efectivamente prestado por el Estado, sufrió un daño que no estaba en la obligación de soportar, imputable a “la falla del servicio público de legislación”, consistente en expedir una ley inconstitucional; iv) en el caso bajo análisis era evidente que la tasa creada por el legislador no cumplía con ninguno de los requisitos que la Constitución establecía para este tipo de tributos, circunstancia confirmada por la declaratoria de inexequibilidad ; v) el hecho de que la Corte Constitucional no se haya pronunciado sobre los efectos de su sentencia, ni hubiere ordenado la devolución de lo pagado por concepto de la tasa -como lo hizo en la sentencia C-149 de 1993-, no exonera al Estado de la responsabilidad por los perjuicios causados por ese concepto ni impide que los afectados acudan a la acción de reparación directa para reclamarlos; y vi) la inviolabilidad de la opinión de los congresistas consagrada en el artículo 185 de la Constitución Política tampoco puede ser óbice para la declaratoria de responsabilidad del Estado por los daños causados como consecuencia de la adopción de leyes inconstitucionales.
1.3. Finalmente insistió en que no debía soportar la obligación de pagar la tasa consagrada en las normas declaradas inexequibles porque: i) la relación tributaria está sujeta a los principios y garantías consagrados en la Constitución, de modo que, al ser declarada inexequible la ley que fundaba la obligación, esta última carece de sustento; ii) de acuerdo con el principio de solidaridad y de igualdad de los ciudadanos frente a las cargas públicas, los contribuyentes sólo deben tributar lo que les corresponde, sin embargo, en este caso, se le impuso una carga excesiva al obligarlo a pagar una “tasa” que “no obedecía a ningún servicio individualizado prestado por el Estado, el cual le reportara un beneficio particular”; iii) “si el Estado no devuelve lo pagado se presentaría un enriquecimiento sin causa, pues existe un aumento en favor del patrimonio estatal, un detrimento patrimonial correlativo sufrido por el contribuyente y falta de una causa jurídica que fundamente el enriquecimiento”.
II. Trámite procesal
2. El 6 de marzo de 2003, el magistrado ponente profirió auto inadmisorio de la demanda en el cual ordenó que se precisara, entre otras: i) si la actora había solicitado a la DIAN la devolución de lo cancelado por concepto de la tasa declarada inexequible y, de ser el caso, que aportara las pruebas relacionadas con este hecho, y ii) si la DIAN debía o no tenerse por demandada (f. 22-23 c.1). En memorial presentado el 13 de marzo de 2003, la apoderada de la actora manifestó que: i) esta última no ha solicitado la devolución de lo cancelado por concepto de la TESA, comoquiera que reconoce que la Corte Constitucional no le dio efectos retroactivos a la sentencia C-992 de 2001 y es precisamente por esta razón que acude a la acción de reparación directa para ser indemnizada por lo pagado indebidamente, y ii) el daño antijurídico cuya reparación se solicita no fue causado por la DIAN quien se limitó a cumplir la ley, sino por el legislador y es por esto que sólo se demanda a la Nación-Congreso de la República (f. 24-29 c.1). Al tenerse por subsanada, la demanda fue admitida el 30 de abril de 2003 (f. 31-32 c. 1).
3. En escrito de contestación (f. 35-40 c.1),el apoderado de la Nación-Congreso de la República se opuso a las pretensiones formuladas por la actora con fundamento en las siguientes razones:
3.1. La expedición de leyes no causa perjuicios susceptibles de ser indemnizados, salvo en las excepciones consagradas por la Constitución Política, esto es, en los casos de expropiación, de establecimiento de monopolios o, eventualmente, en las situaciones en que llegare a demostrarse que los congresistas que intervinieron en la adopción de la ley en cuestión actuaron con dolo o culpa grave; sin embargo, la demanda formulada no se enmarca en ninguno de estos supuestos.
3.2. Las normas que consagraban la tasa mencionada no eran abiertamente inexequibles, tal como lo demuestran tanto el complejo análisis que debió realizar la Corte Constitucional en la sentencia C-992, como los argumentos expuestos en el salvamento de voto de uno de los magistrados.
3.3. La declaratoria de inexequibilidad no tiene efectos retroactivos, salvo que así lo disponga la misma Corte Constitucional, cosa que no ocurrió en el caso bajo análisis y, en consecuencia, lo pagado por cuenta de la tasa referida, mientras estuvo vigente, no constituye un daño antijurídico.
4. Surtido el trámite de rigor y practicadas las pruebas decretadas, la Sección Tercera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de primera instancia el 18 de agosto de 2004 (f. 73-79 c. ppl.), mediante la cual denegó las pretensiones de la demanda. Fundó su decisión en las siguientes consideraciones:
4.1. No se configuró daño antijurídico alguno en la medida en que la declaratoria de inexequibilidad proferida por la Corte Constitucional no tuvo efectos retroactivos y, en consecuencia, los hechos consolidados bajo el imperio de la ley que, mientras estuvo vigente, gozó de presunción de constitucionalidad, no perdieron validez.
4.2. La tasa especial por servicios aduaneros era una obligación tributaria que la actora estaba en la obligación de soportar en la medida en que fue impuesta por una ley que gozaba de presunción de...
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