Auto nº 25000-23-41-000-2016-01314-02 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 18 de Mayo de 2018
| Fecha | 18 Mayo 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 25000-23-41-000-2016-01314-02(AP)A
Actor: A.R.G.
Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y CAFESALUD E.P.S. S.A.
Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el actor y el apoderado de la empresa MEDIMAS EPS S.A.S, en adelante M., contra el proveído de 26 de octubre de 2017, proferido por la Sección Primera -Subsección “A”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en adelante el Tribunal, a través del cual se decretó la medida cautelar.
I-. ANTECEDENTES
I.1.- El señor A.R.G., en nombre propio y en ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto 1998, presentó demanda ante el Tribunal, contra la Superintendencia Nacional de Salud y CAFESALUD E.P.S. S.A., tendiente a que se protegiera el derecho colectivo al acceso al servicio público de seguridad social en salud y a que su prestación sea eficiente y oportuna.
I.2.- Los hechos que motivaron la acción, son en resumen los siguientes:
Que mediante Resolución núm. 00051 de enero de 2013, la Superintendencia Nacional de Salud decretó una medida cautelar de vigilancia especial contra Cafesalud E.P.S. y, en consecuencia, le prohibió realizar nuevas afiliaciones y aumentar su capacidad para el efecto.
La anterior medida fue prorrogada mediante Resoluciones núms. 001241 y 1784 de 2013, 000528 y 002468 de 2014. El actor manifestó que en Resolución 001610 de agosto de 2015, la Superintendencia Nacional de Salud corroboró que C. carecía de una red de médicos, clínicas y hospitales suficiente para garantizar la prestación de los servicios de salud a sus usuarios dentro de los estándares fijados en la Ley, por lo que prorrogó nuevamente la medida cautelar ordenada en el año 2013.
Adujo que la Superintendencia Nacional de Salud mediante Resolución núm. 2027 de 4 de noviembre de 2015, levantó la restricción a Cafesalud de afiliar nuevos usuarios. Aseguró que dicha decisión se tomó con fundamento en cálculos financieros efectuados a partir de un crédito para pago de deudas, sin que se hubiese desvirtuado la insuficiencia de red de prestación de servicios de salud que el mismo ente de control había expuesto en la Resolución núm. 1610 de 2015.
Puso de manifiesto que para el mes de noviembre de 2015, C. contaba en el régimen contributivo con un número promedio de 700.000 afiliados. Posteriormente, este número se aumentó a 2 806.258 de usuarios a nivel nacional por disposición de la Resolución 002379 de 20 de noviembre de 2015, expedida por la Superintendencia de Salud. Finalmente, mediante Resolución núm. 002422 de 25 de noviembre de 2015, dicha entidad autorizó el traslado de la totalidad de usuarios de SaludCoop a Cafesalud, los cuales ascienden a 4.3 millones.
A su juicio, lo anterior contradice lo dispuesto en la Circular 49 de 2008, expedida por el mismo órgano de vigilancia, que prohíbe a las EPS afiliar usuarios por encima de su capacidad autorizada, la cual, para el caso de Cafesalud era de 2.8 millones de afiliados según lo ordenado en Resolución núm. 2379 de 2015.
Aseguró que la red de clínicas, hospitales, profesionales y demás con los que cuenta la EPS Cafesalud es insuficiente e incapaz para atender a los 5 millones de usuarios de la entidad en los términos requeridos legalmente.
I.3.- En el acápite de pretensiones, solicitó:
Que se ordene a la Superintendencia Nacional de Salud que revise que la red de clínicas, hospitales, profesionales y demás centros de prestación de servicios de salud con que cuenta el régimen contributivo de Cafesalud, sea suficiente y capaz para atender a los 5 millones de usuarios de la entidad dentro de los plazos definidos en la Circular 056 de 2009 de la Superintendencia Nacional de Salud, las Leyes 1384 de 2010 y 1438 de 2011, el Decreto Ley 019 de 2012 y las Resoluciones del Ministerio de Salud núms. 1552 de 2012, 5395 y 1604 de 2013.
I.4.- De la solicitud de medida cautelar
En la providencia objeto de apelación se advierte lo siguiente:
-. Que el Tribunal, mediante auto de 2 de octubre de 2017, ordenó a la sociedad MEDIMAS y a la Superintendencia Nacional de Salud que presentaran informes semanales durante ese mes, con el fin de establecer: i) la consolidación de la red de atención pública y privada de la referida EPS; ii) el cumplimiento de las autorizaciones e incapacidades autorizadas por Cafesalud EPS por parte de MEDIMAS; y iii) el cumplimiento de tutelas impuestas contra C., para lo cual debía precisar los indicadores de gestión y de resultado.
-. Contra la referida decisión, el actor interpuso recurso de reposición bajo el argumento de que la orden emitida por el Tribunal era insuficiente dados los últimos acontecimientos que ponían en riesgo el derecho colectivo a la prestación del servicio público de salud, como es el caso de la campaña de difusión a los usuarios adelantada por MEDIMAS, en la que se indicó que las autorizaciones de servicios de salud expedidas por CAFESALUD EPS ya no eran válidas y, por tanto, debían ser renovadas; asimismo, que las acciones de tutela falladas contra CAFESALUD debían ser interpuestas nuevamente para que en la nueva sentencia se ordenara a MEDIMAS la prestación del servicio requerido.
En virtud de lo anterior, el actor solicitó que: i) se ordenara a MEDIMAS y a la Superintendencia Nacional de Salud que, a través de un canal de televisión en horario de alta sintonía o en la edición dominical de un periódico de amplia circulación nacional, se informe a los ciudadanos afectados que el Tribunal ordenó a MEDIMAS cumplir con las autorizaciones de servicio expedidas por CAFESALUD, al igual que el cumplimiento de los fallos de tutela emitidos contra esa última EPS; y ii) que se instruya a los usuarios sobre su derechos a trasladarse a otras EPS.
-. A juicio del Tribunal, lo realmente pretendido por el actor con su recurso de reposición, es el decreto de una nueva medida cautelar de urgencia, habida cuenta de que no cuestiona la medida ya adoptada en proveído de 2 de octubre de 2017, sino que sus solicitudes propenden por que se profieran órdenes tendientes a garantizar la continuidad, eficaz y eficiente prestación del servicio público de salud.
Siendo ello así, el Tribunal impartió el trámite previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA- para las medidas cautelares de urgencia.
II.- FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA
El a quo, en proveído de 26 de octubre de 2017, decretó como medidas cautelares las siguientes:
“[…] PRIMERO.- DECRÉTASE una medida cautelar de urgencia en el presente asunto, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, se dispone:
ORDÉNASE a la sociedad MEDIMAS EPS S.A.S., que adopte las medidas necesarias tendientes a asegurar el cumplimiento de las siguientes disposiciones emanadas de este Tribunal:
1.- MEDIMAS EPS S.A.S prestará el servicio de salud, en relación con las citas y autorizaciones médicas emitidas por Cafesalud EPS, sin exigir al usuario la renovación de la cita, el cambio de la autorización correspondiente o cualquier otro trámite adicional.
2.- MEDIMAS EPS S.A.S efectuará el pago de las incapacidades reconocidas por Cafesalud EPS, sin exigir al usuario la realización de trámites adicionales.
3.- MEDIMAS EPS S.A.S hará entrega de los medicamentos ordenados por Cafesalud EPS, sin exigir al usuario la realización de trámites adicionales.
4.- MEDIMAS EPS S.A.S dará cumplimiento a las sentencias de tutela falladas contra Cafesalud EPS en las cuales se ordene cualquier prestación del servicio de salud, sin exigir al usuario la realización de trámites adicionales.
5.- En procura de la protección del derecho a escoger libremente al prestador del servicio, MEDIMAS EPS S.A.S deberá informar a sus usuarios que en virtud de los artículos 49 y 50 del Decreto 2353 de 2015, cualquier persona podrá solicitar el cambio a otra EPS, siempre y cuando haya permanecido por más de 360 días desde su vinculación a Cafesalud EPS.
Con el propósito de asegurar una difusión adecuada de las anteriores órdenes entre los usuarios de MEDIMAS EPS S.A.S se ordena que la citada sociedad; (i) efectúe una publicación en un periódico de amplia circulación nacional, en la próxima edición dominical, al menos de media página, con las disposiciones emitidas en los numerales 1 a 5 del presente ordenamiento; (ii) expida un comunicado, en los mismos términos de los numerales 1 a 5, para su difusión en los principales medios de comunicación de alcance nacional y regional; y (iii) inserte en su página web el mismo contenido.
Deberán entregarse al Tribunal medios de prueba que acrediten la realización de las publicaciones aludidas.
SEGUNDO.- ORDÉNASE a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD que realice una vigilancia continua a los recursos que MEDIMAS EPS S.A.S recibe por concepto de la Unidad de Pago por C. a fin de evitar, en particular, que dichos recursos se destinen a satisfacer las obligaciones adquiridas en la celebración del negocio jurídico que permitió el traslado de afiliados a Cafesalud EPS a MEDIMAS EPS S.A.S.
TERCERO.- ORDÉNASE a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD y a MEDIMAS EPS S.A.S, que rindan informes semanales sobre el cumplimiento de cada uno de los ordenamientos señalados en precedencia.
[…]”.
Para el efecto, puso de manifiesto que MEDIMAS informó que había expedido un documento denominado “ABECÉ. Preguntas y Respuestas a los Usuarios”, con el que pretendía orientar al usuario en la prestación del servicio y respecto del cual aseguró que no busca la anulación de las órdenes o la negación del servicio autorizadas por Cafesalud EPS, pues, pese a que se contemplaba la solicitud de...
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