Auto nº 20001-23-39-000-2015-00127-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 26 de Abril de 2018
| Fecha | 26 Abril 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B
C onsejera ponente : SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ
Bogotá D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil dieciocho (2018).
Radica ción número: 20001-23-39-000-2015-00127-01 ( 1041-16 )
Actor: GLORIA E.R.V.
Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y DEPARTAMENTO DEL CESAR
Asunto: Sanción moratoria. No se produce de manera automática sino que se requiere provocar un pronunciamiento de la administración que resuelva la solicitud de reconocimiento.
Decisión: R. y declara probada excepción de falta de agotamiento del procedimiento administrativo.
Ha venido el proceso de la referencia con informe de la Secretaría de la Sección de 30 de marzo de 2016, para decidir el recurso de apelación interpuesto por la apoderada especial del Fondo de Prestaciones Sociales del M., contra la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, en audiencia celebrada el 18 de febrero de 2016, mediante la cual declaró no probada la excepción de inepta demanda por falta de agotamiento de “la vía gubernativa”.
I ANTECEDENTES
I.1 De la demanda .
La señora G.E.R.V. interpuso demanda en contra de la Nación Ministerio de Educación Nacional Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. y departamento del Cesar, a efecto de que se declare la nulidad de la Resolución 2174 de 11 de septiembre de 2014, proferida por el secretario de educación del referido departamento, mediante la cual le reconoció y ordenó el pago de una cesantía parcial, bajo el régimen anualizado.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se le reconozca y pague la aludida prestación de manera retroactiva, esto es, “tomando como base el tiempo de servicios a partir de su vinculación como docente (22 de febrero de 1988) y liquidada sobre el último salario devengado con la totalidad de los factores salariales, de conformidad con la Ley 6ª de 1945, Decreto 2767 de 1945, Ley 65 de 1946”. También pidió el reconocimiento y pago de la sanción moratoria contenida en la Ley 1071 de 2006 pues, en su sentir, la liquidación de sus cesantías, al ser realizada bajo el régimen anualizado, arrojó un valor inferior al que correspondía y en consecuencia se originó a su favor la cancelación de la referida penalidad.
El sustento fáctico de las pretensiones elevadas, se resumen de la siguiente manera:
La demandante afirmó que presta sus servicios como docente nacional en el municipio de la Paz (Cesar), de manera ininterrumpida, desde el 22 de febrero de 1988, por lo que 16 de junio de 2014 pidió el reconocimiento y pago de su cesantía parcial, solicitud fue si bien fue atendida de manera positiva mediante Resolución 2174 de 11 de septiembre de 2014, la liquidación realizada fue errada, puesto que el Fonpremag calculó mal el tiempo de servicio y la fecha de ingreso al magisterio, lo cual era sustancial para determinar el sistema aplicable, este es, el retroactivo y no el contenido en la Ley 90 de 1989.
I.2 De la providencia apelada .
Admitida la demanda y adelantado el proceso en la audiencia inicial, prevista en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, el Tribunal Administrativo del Cesar consideró que en relación con la pretensión de liquidación de las cesantías, de la demandante, bajo el sistema retroactivo, no se configuró la excepción de indebido agotamiento de la vía gubernativa, toda vez que contra la Resolución 2174 de 11 de septiembre de 2014, que ordenó el reconocimiento y pago de la mentada prestación bajo el régimen anualizado, únicamente procedía recurso de apelación, el que no es de obligatoria interposición para tener por satisfecho dicho requisito de la acción. Textualmente señaló el a quo:
“mediante el acto administrativo demandado (Resolución 2174 de 11 de septiembre de 2014) la administración le reconoció un derecho a la señora G.E.R.V., esto es, el pago de las cesantías de manera anualizada, decisión que se puso en conocimiento de la demandante, lo que la habilitó para demandar dicho acto, máxime cuando contra el mismo sólo procedía el recursos de reposición, el cual no es requisito para acudir ante la jurisdicción, conforme a lo dispuesto en el artículo 76 del CPACA”.
Debe señalar la Sala que en la misma diligencia, declaró no probadas las excepciones de prescripción de los derechos reclamados y falta de legitimación material del ente territorial departamento del Cesar, sin embargo, estas decisiones no fueron objeto de reproche. También se resalta que el a quo no emitió pronunciamiento frente a la excepción de falta de agotamiento del procedimiento administrativo en lo atinente a la petición de sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, formulada por el Fonpremag.
I.3 Del recurso de apelación .
La apoderada del Fondo de Prestaciones Sociales del M., se opuso a la decisión que tuvo por no próspera la excepción de no agotamiento de vía gubernativa razón por la cual presentó recurso de apelación en su contra, el que se fundamenta, según observa la Sala, en dos sentidos:
De un lado, insiste en que según el numeral 2º del artículo 161 CPACA cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo de carácter particular, deberán haberse ejercido y decidido los recursos que conforme a la ley fueren procedentes, de lo que se infiere que su inconformidad está relacionada con el hecho de que la demandante no incoó el recurso de apelación que cabía contra la Resolución 2174 de 11 de septiembre de 2014.
De otro, reiteró que en el caso objeto de análisis, la accionante no acudió a la administración solicitando el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, razón por la cual no existe un acto administrativo que haya resuelto sobre el particular y respecto del que se pueda realizar el control de legalidad, advirtiendo que la Resolución 2174 de 11 de septiembre de 2014 únicamente resolvió sobre el reconocimiento de la prestación más no en relación con la penalidad por el presunto pago tardío.
II. CONSIDERACIONES
II. 1 Competencia.
Sea lo primero advertir la competencia de la Sala para decidir de plano el recurso, conforme a lo previsto por los artículos 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formulada dentro de la oportunidad prevista por el numeral 1º del artículo 244 ibídem, con la debida sustentación.
II.2 Problema jurídico.
De acuerdo con las alegaciones planteadas por el Fondo de Prestaciones Sociales del M., la Sala observa que el problema jurídico a resolver concierne a dos puntos, i) en primer lugar, determinar si hubo inepta demandan por no interposición de los recursos en sede gubernativa, respecto a la pretensión de liquidación de las cesantías conforme al régimen retroactivo, en razón a que la accionante no empleó el recurso de reposición que contra el acto de reconocimiento de dicha prestación procedía. ii) En segundo lugar establecer si en lo atinente a la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la, supuesta, no cancelación de la totalidad del auxilio de las cesantías se agotó el procedimiento administrativo.
Para el efecto esta Subsección abordará el estudio de las siguientes materias: i) del requisito de agotamiento de los recursos en sede gubernativa; ii) la reclamación administrativa como presupuesto de procedibilidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; ii) la necesidad de acreditar el aludido requisito cuando lo pretendido es el reconocimiento de la sanción moratoria derivada del presunto pago incompleto de las cesantías, en razón a que se liquidó conforme al sistema anualizado y no al retroactivo.
II.2.1 Del requisito de agotamiento de los recursos en sede gubernativa
Las actuaciones de la administración de carácter particular y concreto culminan con una decisión que para efectos de ser demandada debe ser definitiva, entendiéndose como tal, según el artículo 43 de la Ley 1437 de 2011 aquella “que decide directa o indirectamente el fondo del asunto o hace imposible continuar con la actuación”.
Adicionalmente el artículo 161 de la norma en cita exige que cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo de la referida naturaleza, es decir, particular y definitivo, se deben haber interpuesto y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios, constituyéndose entonces el agotamiento de los medios de impugnación frente a la entidad competente en un requisito previo para acudir a la jurisdicción, lo anterior se extrae del contenido del precepto enunciado, que dice:
Artículo 161. Requisitos previos para demandar . La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos:
(…)
2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios . El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto.
Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral.
(…)” (subrayado fuera del texto).
Definido que el medio de control de nulidad frente a las decisiones particulares y definitivas solo puede incoarse una vez se hayan interpuesto y decidido los recursos que conforme a la ley son obligatorios, corresponde determinar cuáles son esos medios de impugnación de forzoso ejercicio, al respecto el artículo 74 del CPACA prevé que “el recurso de apelación podrá interponerse directamente, o como subsidiario...
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