Sentencia nº 11001-03-26-000-2005-00032-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 23 de Abril de 2018
| Fecha | 23 Abril 2018 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
SUBSECCIÓN C
Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 11001-03-26-000-2005-00032-00(30567)
Actor: AGREGADOS DE LA SABANA LTDA
Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO TERRITORIAL
Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Tema: Zonas excluibles de minería.
Subtema 1: Sabana de Bogotá.
Subtema 2: Colaboración y coordinación administrativa.
Subtema 3: Precedente judicial.
Sentencia: Niega.
La Sala decide la demanda de nulidad y restablecimiento interpuesta contra algunos apartes de los artículos tercero (3º) y cuarto (4º) de la Resolución mil ciento noventa y siete (1197) de trece (13) de octubre de dos mil cuatro (2004), proferida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
I. SÍNTESIS DEL CASO
Se demanda parcialmente el acto administrativo mediante el cual el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial delimitó las zonas compatibles con la minería de materiales de construcción y de arcillas en la Sabana de Bogotá, por considerar que dicha entidad: no tenía competencias para modificar contratos de concesión de minas prexistentes, desconoció el derecho de prórroga del contrato de concesión minera, reguló situaciones no establecidas en la norma que decía reglamentar, desconoció el principio de confianza legítima, violo la competencia de los municipios para el ordenamiento del uso del suelo, vulneró el derecho a la libertad empresarial, y desconoció el artículo 34 del Código de Minas. La demandante solicita que, como consecuencia de lo anterior, el Ministerio de Ambiente sea condenado por la reducción al volumen de extracción y el plazo que la resolución recurrida trajo a la actividad minera desarrollada en los contratos de concesión de los que es titular.
II. ANTECEDENTES
2.1. La demanda.
El once (11) de febrero de dos mil cinco (2005), Agregados de La Sabana Ltda. formuló demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, establecida en el artículo 85 del C.C.A., contra la Nación - Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial - MAVDT, con la que pretende la reparación de daños que entiende, le han sido causados con las siguientes disposiciones de la resolución mil ciento noventa y siete (1197) de trece (13) de octubre de dos mil catorce (2014) cuya nulidad pretende sea declarada por esta jurisdicción:
ARTÍCULO TERCERO.- “Escenarios y transición. […] Escenario 7. La minería fuera de zonas compatibles con actividad minera, con título, permiso u otra autorización minera vigente, que cuente con autorización ambiental y se encuentre en explotación, la autoridad ambiental competente entregará términos de referencia para elaborar el Plan de Manejo, Recuperación y Restauración Ambiental -PMRRA- del área.
En caso de que no se presente el Plan de Manejo, Recuperación y Restauración Ambiental -PMRRA-, la autoridad ambiental competente suspenderá la actividad minera, la cual se mantendrá hasta tanto se establezca o se imponga el mismo, por parte de la autoridad ambiental competente.
La autoridad ambiental competente, realizará el seguimiento ambiental”.
ARTICULO CUARTO. “[…] Parágrafo 2. Entiéndase por Plan de Manejo, Recuperación y Restauración Ambiental -PMRRA-, aquel que comprende estrategias, acciones y técnicas aplicables en zonas intervenidas por la minería con el fin de corregir, mitigar y compensar los impactos y efectos ambientales ocasionados, que permitan adecuar las áreas hacia un cierre definitivo y uso postminería. Debe contener entre otros, los componentes geotécnico, geomorfológico (sic), hídrico, ecosistémico, paisajístico.
En los escenarios señalados en el artículo anterior, la explotación que se realice con fundamento en los Planes de Manejo, Recuperación o Restauración Ambiental, PMRRA, debe ser decreciente buscando el cierre definitivo de la explotación minera. En tales casos, la remoción de materiales debe estar justificada de manera exclusiva para la estabilización geotécnica y la recuperación definitiva de las áreas afectadas. La remoción de materiales deberá estar justificada de manera exclusiva hacia la estabilización geotécnica, geomorfológica y paisajística.
El Plan de Manejo, Recuperación o Restauración Ambiental, PMRRA, tendrá una duración hasta por la vigencia del título minero, el cual no podrá ser objeto de prórroga. El PMRRA podrá extenderse más allá del título minero, cuando el tiempo para la restauración no sea suficiente para desarrollarlo adecuadamente, sin exceder de tres (3) años. Los materiales extraídos podrán ser objeto de comercialización.
A manera de reparación, la demandante pretende que, como consecuencia de lo anterior, el Ministerio del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial indemnice a la empresa demandante por los perjuicios (daño emergente y lucro cesante) que le hubiere causado, en una cuantía estimada de cincuenta mil doscientos sesenta y cuatro millones ciento ochenta y nueve mil novecientos setenta y cinco pesos ($50.264'189.975).
La parte actora fundamentó sus pretensiones en los hechos que se sintetizan a continuación:
Agregados de la Sabana Ltda. Ha venido explotando materiales de construcción en el municipio de Guasca (Cundinamarca) desde mil novecientos noventa y siete (1977), y lo ha hecho en ejecución de los siguientes contratos de concesión minera: (i) Contrato de concesión de minas número 7715 de 8 de marzo de 1983, vigente hasta el 10 de noviembre de 2013; (ii) contrato de concesión de minas número 11.773 de 22 de julio de 1993, vigente hasta el 31 de agosto de 2023; y (iii) contrato de concesión de minas 11774 de 1993, vigente hasta el 31 de agosto de 2023.
Dichos contratos fueron adaptados a la normativa establecida por la Ley 685 de 2001, Código de Minas, en la oportunidad establecida en su artículo 349.
Las áreas cubiertas por los contratos de concesión cuentan con los respectivos planes de manejo ambiental, aprobados por la Corporación Autónoma Regional del Guavio (en adelante Corpoguavio).
El proyecto minero, que se encuentra en una zona de uso industrial y minero conforme al Plan de Ordenamiento Territorial de Guasca, ha supuesto cuantiosas inversiones para las empresas y se ha ejecutado de acuerdo con los requisitos legales y dentro de parámetros de calidad que lo hicieron merecedor del premio de calidad ambiental otorgado por la Organización Latinoamericana de Minería (Olami), por su excelente manejo ambiental.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 61 de la Ley 99 de 1993, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial definió, mediante la Resolución 222 de 1994, las áreas compatibles con actividades mineras en la sabana de Bogotá, sin incluir al Municipio de Guasca. En esta resolución estableció que las actividades mineras que contaran con títulos otorgados por el Ministerio de Minas y Energía que se encontraran fuera de las áreas compatibles, debían presentar un plan de manejo y restauración ambiental. En atención a ello, el proyecto minero de Agregados de la Sabana Ltda. obtuvo la aprobación de los planes de manejo ambiental preceptivos.
Posteriormente, mediante la Resolución 1197 de trece (13) de octubre de dos mil cuatro (2004) modificó la Resolución 222 de 1994, definiendo nuevas delimitaciones de áreas compatibles con la actividad minera, sin incluir el lugar donde se encuentra el proyecto de Agregados de la Sabana. Dicha resolución estableció que no podrían ser autorizadas nuevas actividades de exploración y explotación en áreas diferentes a las zonas compatibles establecidas en la resolución (art 1º, par. 3º).
De acuerdo con el artículo 3º de la Resolución 1197 de 2004 concordante con el parágrafo 2º artículo 4º ejusdem, el proyecto de la empresa demandante quedó obligado a presentar. Nuevamente, un plan de manejo y restauración ambiental, a pesar de que el otorgado se encontrara vigente. Dicho plan, cuya duración podía ser la del título minero, debía plantear una explotación “decreciente buscando el cierre definitivo de la explotación minera”, y debía dar cumplimiento a la siguiente disposición: “la remoción de materiales debe estar justificada de manera exclusiva para la estabilización geotécnica y la recuperación definitiva de las áreas afectadas”.
La resolución demandada prohíbe la opción de prorrogar el título, lo que modifica los contratos de concesión de minas número 7715, 11.773 y 11774 suscritos por Agregados de la Sabana Ltda., así como el Código de Minas.
2.2. Cargos de violación
Como fundamento de la demanda, Agregados de la Sabana Ltda. formuló los cargos que se exponen a continuación.
2.2.1. Incompetencia del Ministerio de Ambienta, Vivienda y Desarrollo Territorial para modificar contratos de concesión de minas y fijar condicionamientos al volumen de explotación anual de los concesionarios.
La sociedad demandante afirma que, al exigir una explotación con volúmenes decrecientes, el Ministerio de Ambiente desconoce la competencia de la autoridad minera, para señalar el volumen de explotación, de acuerdo con las normas del contrato y el Código de Minas. Esto, afirma, viola los artículos 60, 84, 85 y 86 de la Ley 685 de 2001 y 61 de la Ley 99 de 1993.
La actora argumenta que, mediante el contrato de concesión minera, el Estado confiere al particular el derecho a explorar y explotar un mineral de manera reglada y técnica, con el fin de que no se congelen, esterilicen o inutilicen las reservas minerales. Este -afirma- es un contrato de adhesión, que está íntegramente reglado por el Código de Minas, de manera que los trabajos del concesionario deben desarrollarse conforme a los plazos y condiciones previstas en la ley minera.
En este tipo de contratos, dijo, el concesionario debe entregar,...
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