Sentencia nº 15001-23-33-000-2015-00577-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 15 de Marzo de 2018
| Fecha | 15 Marzo 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá, D. C., quince (15) de marzo de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número : 15001 - 23 - 33 - 000 - 2015 - 00577 - 01 ( 1813-17 )
Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP)
Demandado: M.B. BALAGUERA DE SUÁREZ
Apelación sentencia. Reconocimiento pensión gracia
Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por las partes, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 10 de febrero de 2017, que accedió parcialmente a las súplicas de la acción instaurada contra la señora M.B.B.D.S..
Antecedentes
La demanda
Pretensiones
La parte actora en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la modalidad de lesividad, solicitó se declare la nulidad de la Resolución 47574 de 15 de septiembre de 2006, por la cual la Caja Nacional de Previsión Social, en cumplimiento de una orden de tutela, reconoció y ordenó el pago de la pensión gracia en favor de la señora M.B.B. de S..
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la demandada la devolución de los dineros recibidos por concepto del reconocimiento pensional; y que se actualice la condena de conformidad con lo previsto en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011.
1.1.2. Hechos
Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes:
1.1.2.1. Por medio de la Resolución 01870 de 5 de septiembre de 2000 la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) denegó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la señora M.B.B. de S., al encontrar acreditado que no demostró el ejercicio de la profesión docente por más de 20 años en planteles departamentales, nacionalizados o distritales, tal y como se dispuso en las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989.
La anterior decisión fue confirmada a través de las Resoluciones 21600 de 11 de septiembre de 2001 y 6430 de 12 de septiembre de 2002.
1.1.2.2. La demandada junto con 200 personas más, presentaron una acción de tutela, la cual fue conocida por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ciénaga Magdalena y fallada el 7 de abril de 2006. En dicha providencia, se ampararon los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso y en consecuencia, se ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a todos los peticionarios.
1.1.2.3. En cumplimiento de lo anterior, Cajanal profirió la Resolución 47574 de 15 de septiembre de 2006, por la cual reconoció la pensión gracia en cuantía de $1.246.866, efectiva a partir del 1.º de diciembre de 1999, fecha en que fue incluida en nómina.
1.1.2.4. Ante una denuncia penal interpuesta en contra del juez Laboral del Circuito de C.M., la Fiscalía Segunda Delegada ante el Tribunal Superior de Santa Marta mediante providencia del 29 de mayo de 2014 ordenó la suspensión provisional de los efectos del fallo de tutela de 7 de abril de 2006.
1.1.2.5. De conformidad con lo anterior, Cajanal expidió la Resolución RDP de 12 de agosto de 2014, mediante la cual ordenó la suspensión provisional de la Resolución 47574 de 15 de septiembre de 2006.
Normas violadas y concepto de la violación
Como tales se señalaron las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989.
Al desarrollar el concepto de violación, se adujo que es evidente la vulneración de las normas demandadas, toda vez que el acto acusado concede una pensión sin justificación legal alguna, con total incumplimiento de los deberes sociales que tiene a cargo el Estado, comprometiendo recursos públicos a una causa ilegítima, con lo cual además se desconoce la prohibición de recibir doble asignación por cuenta del Tesoro.
Dijo que las normas que consagran la pensión de jubilación, así como las sentencias proferidas por la Corte Constitucional, no consagran la pensión gracia atendiendo a tiempos de servicio prestados mediante vinculación nacional, como ocurre en el sub lite.
Señaló que en el presente caso resulta procedente el reintegro de la totalidad de las sumas canceladas en virtud de la pensión gracia, en tanto no se puede concluir que fueron percibidos por la docente de buena fe, ante la previa decisión negativa de Cajanal por el incumplimiento de los requisitos legales, puntualmente en lo que se refiere al desempeño de la docencia territorial o nacionalizada por más de 20 años.
1.2. La contestación de la demanda
El apoderado de la señora M.B.B. de S. se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso como argumentos de defensa, los siguientes:
1.2.1 . Adujo que con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no es viable atender a las pretensiones de la demanda, toda vez que a pesar de que existe un margen razonable de interpretación de la demanda por parte del juez frente a los hechos alegados y la definición de la norma, ello no puede ni debe confundirse con la modificación de la causa petendi, la cual está encaminada a obtener la nulidad de un acto de ejecución contenido en la resolución acusada.
1.2.2. Señaló que de la interpretación «teleológica» de las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933 se concluye que el legislador extendió la pensión gracia a los docentes nacionales, pues no se exige que la labor docente haya sido de manera exclusiva en entes territoriales.
1.2.3. Dijo que las pretensiones de la entidad demandante desconocen la figura de la cosa juzgada y el principio de legalidad, al pretender reabrir debates ya finiquitados en una sentencia judicial que no ha sido revocada.
Propuso como excepciones las de ineptitud sustantiva de la demanda, cosa juzgada, falta de jurisdicción y de competencia, cobro de lo no debido, imposibilidad de control judicial del acto, buena fe y la «innominada».
1.3. La sentencia apelada
El Tribunal Administrativo de Boyacá mediante sentencia del 10 de febrero de 2017, i) declaró la nulidad de la Resolución 47574 de 15 de septiembre de 2006 por medio de la cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional -UGPP reconoció la pensión gracia a la señora M.B.B.; ii) denegó la pretensión de reintegro de los dineros percibidos por concepto del reconocimiento pensional; y, iii) compulsó copias de la presente actuación a «la Procuraduría General de la Nación, al Consejo Superior de la Judicatura - Sala Disciplinaria, a la Contraloría General de la República y a la Fiscalía General de la Nación, a efectos de que se investigue cualquier conducta delictuosa, disciplinaria o fiscal en que los servidores públicos, abogados y particulares involucrados, que hubieran podido incurrir, en el trámite de la acción de tutela que se adelantó ante el Juzgado Laboral del Circuito de Ciénaga Magdalena».
Arribó a las siguientes conclusiones:
1.3.1. De conformidad con el material probatorio que reposa en el expediente, la demandada no es beneficiaria de la pensión gracia, como quiera que su vinculación fue de carácter nacional, circunstancia que desconoce abiertamente la ley y se aparta de la línea jurisprudencial que el Consejo de Estado ha decantado en torno al tiempo válido a efectos del reconocimiento de dicha prestación.
1.3.2. La entidad demandante no desvirtuó la presunción de la buena fe prevista en el literal C) numeral 2.º del artículo 164 del CPACA y, en consecuencia denegó la pretensión de devolución de los dineros recibidos por concepto de la pensión gracia.
1.4. La apelación
La UGPP, a través de apoderado judicial solicitó que se revoque parcialmente la sentencia del Tribunal, en el sentido de decretar el restablecimiento del derecho a favor de la entidad, ordenando a la señora M.B.B. hacer la devolución de los dineros recibidos como consecuencia del reconocimiento ilegal efectuado a través de la Resolución 47574 de 15 de septiembre de 2006.
Lo anterior, en razón a que i) no se puede predicar la buena fe cuando se demostró que el actuar del juez laboral del circuito de C.M., fue engañoso, fraudulento e ilegal al tomar la decisión de tutela que benefició a un gran número de personas; ii) se demostró que la acción de tutela fue presentada con el pleno conocimiento de que la demandada no cumplía con los requisitos consagrados en la Ley 114 de 1913; iii) se desvirtuó el principio de la buena fe al presentar la acción de tutela en un lugar diferente al domicilio de la demandada y donde se prestó la labor docente y, iv) citó la sentencia del 1 de septiembre de 2014, expediente 3130-13 Consejero ponente, G.G.A., en la que en un asunto de similares contornos, ordenó la devolución de los dineros percibidos por concepto del reconocimiento pensional ilegal.
1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia y concepto del Ministerio Público
Los apoderados de las partes presentaron alegatos de conclusión, reiterando lo expuesto en la contestación de la demanda y el recurso de apelación.
1.5.3. Concepto del procurador
Guardó silencio en esta etapa procesal.
2. Consideraciones
2.1. El problema jurídico
De conformidad con los argumentos en el recurso de apelación, el problema jurídico se circunscribe a determinar si se encuentra desvirtuada la buena fe de la pensionada M.B.B. de S., que habilite la devolución de las sumas percibidas, en virtud de la orden de reconocimiento pensional efectuada a través de la acción de tutela proferida por el Juzgado Laboral del Circuito de Magangué.
2.2. Principio general de la buena fe.
De conformidad con el artículo 83 de la Constitución Política, se tiene que «las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas»
La Corte Constitucional ha señalado que el principio de la buena fe «debe presidir las actuaciones de...
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