Auto nº 11001-03-24-000-2017-00434-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 31 de Mayo de 2018 - Jurisprudencia - VLEX 730346789

Auto nº 11001-03-24-000-2017-00434-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 31 de Mayo de 2018

Fecha31 Mayo 2018
EmisorSECCIÓN PRIMERA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de mayo dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00434-00

Actor: C.O.F.

Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE

Referencia: Medio de control de nulidad

El Despacho procede a resolver la solicitud de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de la Resolución nro. 2684 de 6 de agosto de 2015, «Por medio de la cual se indican los elementos de daño emergente y lucro cesante que deben ser objeto de avalúo en los procesos de adquisición de predios para proyectos de infraestructura de transporte, contenidos en la Ley 1682 de 2013 modificada por la Ley 1742 de 2014, para las entidades adscritas al Ministerio de Transporte»,expedida por el Ministerio de Transporte.

I.- ANTECEDENTES

La ciudadana C.O.F., en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, presentó demanda ante esta Corporación, con el fin de que se declarara la nulidad, previa suspensión provisional de los efectos de la Resolución nro. 2684 de 6 de agosto de 2015, «Por medio de la cual se indican los elementos de daño emergente y lucro cesante que deben ser objeto de avalúo en los procesos de adquisición de predios para proyectos de infraestructura de transporte, contenidos en la Ley 1682 de 2013 modificada por la Ley 1742 de 2014, para las entidades adscritas al Ministerio de Transporte», expedida por el Ministerio de Transporte.

II-. SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL

La actora solicita la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, por violación de los artículos , 94, 121 y 122 de la Constitución Política; , 10º y 11 de la Ley 489 de 29 de diciembre de 1998; 61 de la Ley 388 de 18 de julio de 1997; 23 de la Ley 1682 de 22 de noviembre de 2013; Resoluciones nros. 898 de 19 de agosto de 2014, 1044 de 29 de septiembre de 2014 y 316 de 18 de marzo de 2015; y el numeral 2º del artículo de la Ley 962 de 8 de julio de 2005.

Arguye la demandante que con la expedición del acto acusado el Ministerio de Transporte excedió los límites legales por falta de competencia, en tanto que el Congreso de la República delegó la función de establecer los elementos de los avalúos de inmuebles para proyectos de infraestructura del transporte con sus componentes de daño emergente y lucro cesante en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi -IGAC-, entidad que profirió las Resoluciones nros. 898 de 19 de agosto de 2014, 1044 de 29 de septiembre de 2014 y 316 de 18 de marzo de 2015 en uso de sus facultades legales.

Asegura que, la entidad demandada pretende usurpar las funciones del IGAC al modificar los términos enunciativos de los conceptos indemnizatorios de daño emergente y lucro cesante en los avalúos de inmuebles para proyectos de infraestructura adscritos al Ministerio de Transporte, olvidando que, en todo caso, el IGAC ha propendido por una normativa que beneficia a los titulares de derechos reales principales de inmuebles, en el sentido que pueden obtener el precio justo sobre tal concepto.

Aduce que, mientras el acto demandado se encuentre vigente, se les está desconociendo a los ciudadanos que se encuentran en procesos de adquisición predial para ese tipo de proyectos, los principios de reparación integral y justa, con un tratamiento desigual frente al resto de proyectos de infraestructura de las demás entidades estatales, pues la reglamentación impuesta es contraria a la requerida por el IGAC, sometiéndolos a plazos perentorios muy reducidos.

Agrega que, no se produjo una delegación de funciones a la entidad demandada, pues la facultad de indicar los elementos de daño emergente y lucro cesante que deben ser objeto de avalúo en los procesos de adquisición de predios para proyectos de infraestructura es del IGAC.

III.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR

El Ministerio de Transporte solicitó que se deniegue la solicitud de medida cautelar (folios 12 a 18).

Arguyó que, no incurrió en violación de la Constitución Política ni de la normativa indicada por la actora, en tanto que de ninguna manera modificó o excedió su facultad como autoridad reguladora, pues no fijó nuevas reglas o distintas a las establecidas por el legislador. Asimismo, que la resolución acusada se expidió dentro de su competencia legal como máximo órgano rector de la industria del transporte y del tránsito del país, por lo que goza de competencia para regular los elementos de daño emergente y lucro cesante que deben ser objeto de avalúo en los procesos de adquisición de predios para proyectos de infraestructura de transporte, contenidos en la Ley 1682 modificada por la Ley 1742, para las entidades adscritas al Ministerio de Transporte.

Adicionalmente, sostuvo que, de acuerdo con lo establecido en los artículos 2º de la Ley 105 de 30 de diciembre de 1993, de la Ley 1228 de 16 de julio de 2008 y 2º del Decreto 087 de 17 de enero de 2011, ese Ministerio tiene como objetivo la formulación y adopción de las políticas, planes, programas, proyectos y regulación económica en materia de transporte, tránsito e infraestructura y dentro de sus funciones está la facultad de indicar los elementos de daño emergente y lucro cesante que deben ser objeto de avalúo en este tipo de proyectos.

Por último, transcribió lo dispuesto en la circular externa 1000/8002015CI214 de 2015 del IGAC de la siguiente manera:

“[…] que para aplicar las Resoluciones números 898 del 2014, 1044 del 2014 y 316 del 2015, expedidas por esta Dirección General del Instituto Geográfico “A.C., cuando se trata de peticiones de avalúos para dar cumplimiento al artículo 6º de la Ley 1742 del 26 de diciembre del 2014, modificado del artículo 37 de la Ley 1682 del 2013, el solicitante indicará los daños que deben ser objeto de avalúo, pues ello es parte de la información y documentación que ha de aportar en atención al artículo 5º de la Resolución IGAC 898 del 2014, con las modificaciones introducidas por los artículos 2º y 3º de la Resolución IGAC 1044 del 2014.

Vale destacar, que la enunciación de conceptos susceptibles de avalúos por daño emergente y/o lucro cesante, relacionados en la Resolución IGAC 898 de 2014, modificada por la Resolución IGAC 1044 de 2014, no son taxativos ni excluyentes. Además, los adquirientes pueden hacer reconocimientos y pagos, de conformidad con sus particulares planes de compensación regidos por normas especiales, teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 15 de la Resolución IAGC 898 de 2014 […].”.

IV.-CONSIDERACIONES DEL DESPACHO

Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo

Las medidas cautelares son aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento jurídico protege, de manera provisional y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso.

El Capítulo XI del Título V de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 (CPACA) presenta el régimen cautelar del procedimiento contencioso administrativo como un instrumento concreto de la garantía efectiva y material de acceso a la administración de justicia que busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción en procura de solucionar una determinada controversia.

De acuerdo con la norma, las medidas cautelares se clasifican en preventivas, cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; conservativas, si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; anticipativas, de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y de suspensión, que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.

En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el Juez para la adopción de la medida, merece destacarse que aquel cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción del artículo 229, el cual permite decretar todas aquellas «que considere necesarias». No obstante, a voces del citado artículo, su decisión estará sujeta a lo «regulado» en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente debe el demandante presentar «documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla» (Resaltado fuera del texto).

Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente nro. 2014-03799, C. ponente: doctora S.L.I.V., señaló:

« […] La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora. El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho. […]» (Negrillas fuera del texto).

También la Sección Tercera, mediante auto de 13 de mayo de 2015 (Expediente nro. 2015-00022, Consejero ponente: doctor J.O.S.G., sostuvo:

«[…] Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del J. no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a...

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