Sentencia nº 73001-23-33-000-2014-00667-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 31 de Mayo de 2018
| Fecha | 31 Mayo 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B
C onsejera ponente : SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ
Bogotá D. C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil dieciocho (2018)
R.icación número: 73001-23-33-000-2014-00667-01(4445-15)
Actor: H.S.D.
Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO - DEPARTAMENTO DEL TOLIMA
Medio de Control:
Nulidad y restablecimiento del derecho.-
Tema:
Sanción moratoria - Docente - Aplicación de la Ley 1071 de 2006. - Revoca la sentencia de primera instancia que negó las súplicas de la demanda.
FALLO SEGUNDA INSTANCIA - LEY 1437 DE 2011
I. ASUNTO
La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la señora H.S.D. contra la sentencia proferida el 14 de septiembre de 2015 por el Tribunal Administrativo del T., mediante la cual se negó el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales, de conformidad con la Ley 244 de 1996 modificada por la Ley 1071 de 2006.
II. ANTECEDENTES
2.1. La demanda
1. La señora H.S.D. en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011, presentó demanda el 22 de agosto de 2014 contra la Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. y el Departamento del T..
2.1.1. Pretensiones
a. Declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio 2014RE3803 de 18 de marzo de 2014, mediante el cual el S. de Educación y Cultura del departamento del T., le negó el reconocimiento de la sanción por mora en el pago de las cesantías parciales reclamadas a través de la solicitud con radicación 2010-CES-034381 del 22 de octubre de 2010.
b. En consecuencia de la anterior decisión, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó se condene a las entidades demandadas al reconocimiento de un día de salario por cada día de retardo, desde la fecha en que se hizo exigible la obligación hasta el día anterior a la fecha en que se hizo efectivo el pago.
c. Igualmente, solicitó la indexación de las sumas reconocidas a su favor y los intereses moratorios, conforme a los artículos 187 y 192 del CPACA.
2.1.2. Fundamentos fácticos.-
a. La demandante señaló que el 22 de octubre de 2010 bajo radicado 2010-CES-034831,presentó solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías parciales con destino a reparación de vivienda ante la Secretaría de Educación y Cultura del departamento del T., por sus servicios prestados como docente de vinculación nacional.
b. Indicó que la Secretaría de Educación y Cultura incurrió en mora en la expedición del acto de liquidación de las cesantías parciales, toda vez que el plazo para su expedición venció el 16 de noviembre de 2010 y solo se profirió la Resolución 00303 hasta el 11 de febrero de 2011; e igualmente el término para el pago finalizó el 27 de enero de 2011, pero solo se cumplió la obligación hasta el 8 de junio de 2012.
d. Finalmente, señaló que mediante petición con radicación 2014PQR9280 de 11 de marzo de 2014, solicitó al FOMAG el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, la cual fue resuelta desfavorablemente por el S. de Educación y Cultural del T. a través del acto administrativo acusado.
2.1.3. Normas violadas y concepto de violación.
2. Invocó como normas desconocidas las siguientes disposiciones: artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989; la Ley 244 de 2005 y los artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006.
3. Adujo que si bien es cierto que la Ley 962 de 2005 instituyó un trámite complejo para la elaboración de los actos administrativos mediante los cuales se reconocen prestaciones sociales a los docentes, también lo es que el articulo 56 ibídem y la Ley 91 de 1989 establecieron que la obligación de reconocimiento y pago de las mismas recae sobre el FOMAG, razón por la cual corresponde a dicha entidad, en el evento de configurarse el retardo, efectuar la cancelación de la penalidad por mora en el pago tardío de las cesantías parciales, pese a que el acto acusado se haya expedido por el S. de Educacion y Cultura del T..
4. Manifestó que la finalidad del legislador al establecer la Ley 244 de 1995, fue establecer un término perentorio para la liquidación y pago de las cesantías definitivas y parciales de los servidores públicos, de manera que cuando la administración no se pronuncia o lo hace de manera tardía, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación sostuvo que el plazo se cuenta desde la fecha en que se radicó la petición de la prestación social, es decir, 15 días para expedir la resolución, 5 días de ejecutoria y 45 días para la cancelación, para un total de 65 días hábiles vencidos los cuales se causa la sanción moratoria correspondiente a un día de salario por cada día de mora.
5. Finalmente, indicó que se debe integrar como litisconsorcio necesario al Departamento del T. - Secretaría de Educacion Departamental, por cuanto conforme al artículo 2 del Decreto 2831 de 2005, dicha entidad tiene como función la elaboración del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías y además en sus archivos reposan los antecedentes administrativos de la demandante.
2.1.4. Departamento del T. - Contestación de la demanda.
6. Se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que la sanción moratoria es una penalidad a cargo de la entidad responsable de la liquidación de las cesantías parciales, la cual conforme a la Ley 91 de 1989, es el FOMAG, y específicamente quien debe realizar el pago oportuno de las mismas es la Fiduprevisora S.A; por consiguiente, el Departamento del T. no es responsable de las pretensiones de la demanda.
7. Manifestó que de acuerdo con la sentencia del 11 de septiembre del 2014 proferida por la Sala Plena del Tribunal Administrativo del T. cambió su posición jurisprudencial que anteriormente reconocía a los docentes como destinatarios de la Ley 244 de 1995, para señalar que los educadores se encuentran amparados por un régimen especial, que les permite conforme a la ley, gozar de ciertas prerrogativas laborales y más favorables, sin que ello conlleve al desconocimiento del derecho a la igualdad, tal como lo ha sostenido la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
8. Propuso como excepciones, la falta de fundamento legal para demandar la nulidad del acto acusado, por cuanto no existe una norma al interior del ordenamiento jurídico que haya fijado la sanción moratoria de las cesantías para los educadores, en tanto la disposición legal que estableció la penalidad, cobijó exclusivamente a los servidores públicos que hayan desempeñado empleos en los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, establecimientos públicos y unidades del orden nacional.
9. Igualmente, alegó el cobro de lo no debido, por la inexistencia del derecho reclamado por la actora y en atención a que el departamento del T. no es la entidad pagadora de las prestaciones sociales de los docentes ni tampoco tiene a su cargo el reconocimiento de la pretensión reclamada a través del presente medio de control. Finalmente, propuso la prescripción trienal de las obligaciones por el tiempo transcurrido desde la exigibilidad de la penalidad hasta la fecha en que se formuló la solicitud ante la administración.
2.1.5. Nación - Ministerio de Educación Nacional - FOMAG.- Contestación de la demanda.
10. Consideró que la prestación le fue reconocida bajo los parámetros legales, sin que la mora sea imputable a la entidad que representa, por cuanto el FOMAG no participa en la expedición del acto administrativo de reconocimiento y orden de pago de las cesantías de los docentes, en tanto ello es competencia de las secretarías de educación territoriales, en las cuales se delegó la potestad nominadora y es responsable de las prestaciones sociales de los maestros a su cargo.
11. Expuso que la penalidad establecida en la Ley 1071 de 2006, no es procedente para el caso específico de los educadores estatales, al no estar contemplada por la Ley 91 de 1989 y el Decreto 2831 de 2005, disposiciones especiales a través de las cuales se creó un procedimiento exclusivo para el trámite de los emolumentos prestacionales de los la afiliados al FOMAG, de manera que en virtud del principio de interpretación restrictiva de la norma, no es posible extender la aplicación de una sanción prevista en una norma general a un régimen que no lo contempló en sus disposiciones.
12. Argumentó como excepciones que la entidad actuó bajo el principio de la buena fe, pues no se puede reconocer una prestación y afectar el gasto público cuando la pretensión de la demandante carece de fundamento legal; igualmente, propuso la prescripción trienal como medio exceptivo de cualquier derecho reclamado frente al cual haya operado este fenómeno y, finalmente, adujo la falta de legitimación en la causa por pasiva, en tanto el acto acusado no fue expedido por el FOMAG.
2.1.6. Audiencia Inicial.
13. El Tribunal Administrativo del T. en Audiencia Inicial celebrada el 31 de julio de 2015, una vez efectuado el saneamiento del proceso, señaló que no se propusieron excepciones previas, sin que las partes impugnaran la decisión, tal como se observa en el acta a folio 86 del expediente y del CD que obra folio 73.
2.1.6.1 Hechos relevantes en la fijación del litigio.
14. De conformidad con la demanda y con su contestación, los hechos en los que están de acuerdo las partes son los siguientes:
«1. Que la accionante radicó ante la NACION - MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, solicitud de reconocimiento y pago de sus cesantías parciales por los servicios prestados en su calidad de docente, el día 22 de octubre de 2010 (hecho 1).
2. Que la Nación -...
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