Sentencia nº 76001-23-31-000-2007-90138-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 31 de Mayo de 2018
| Fecha | 31 Mayo 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero Ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO
Bogotá D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número : 76001-23-31-000-2007-90138-01
Actor : TENORIO DURÁN Y CIA. S.A
Demandado : INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES - INCO
Referencia : Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Expropiación - Fallo de segunda instancia
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia dictada el 23 de febrero de 2012 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Descongestión, que negó las pretensiones de la demanda.
I.ANTECEDENTES
1. Demanda
En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo -en adelante CCA-, la sociedad T.D. y Cia. S.A., a través de apoderada judicial, elevó las siguientes pretensiones:
“2.1. Se declare la NULIDAD de la Resolución 166 del 24 de marzo de 2006, expedida por el Instituto Nacional de Concesiones INCO, por medio de la cual se ordenó por motivos de utilidad pública e interés social la iniciación del trámite judicial de expropiación del siguiente inmueble: Una zona de terreno junto con sus mejoras y cultivos identificada con la ficha predial No. 113601200-009 Sector Variante Yumbo de fecha 3 de agosto de 2005, elaborada por la Unión Temporal Desarrollo Vial del Valle del Cauca y Cauca, con un área de CINCUENTA Y CUATRO MIL DOSCIENTOS OCHENTA Y TRES PUNTO CUARENTA Y UNO METROS CUADRADOS (54283.41 M2)… que hace parte del predio de mayor extensión denominado “El Brasil”, ubicado en el Municipio de Palmira… y folio de matrícula inmobiliaria No. 378-9977 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Palmira…
2.3. (sic) Se declare la NULIDAD de la Resolución 340 del 7 de junio de 2006, igualmente expedida por el Instituto Nacional de Concesiones INCO, por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición y se confirma la decisión de Resolución 166 del 24 de marzo de 2006.
2.4. Como consecuencia de la declaración de NULIDAD de los actos administrativos demandados, y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, solicito que se ordene al Instituto Nacional de Concesiones INCO retirar cualquier afectación predial que recaiga en todo o en parte sobre el terreno de propiedad de la sociedad que represento con ocasión del proyecto denominado M.V.d.V.d.C. y Cauca, según la descripción y linderos que se han indicado en el subnumeral 2.1 de la presente demanda, en concordancia con el inciso 6º de la Resolución No. 166 de 2006, y que por lo tanto se retire del folio de matrícula inmobiliaria No. 378-9977 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Palmira, la segregación de la que fue objeto la zona de terreno descrita en el inciso 5º de la parte considerativa de la Resolución Número 166 de 2006.
2.5. Igualmente, como consecuencia de la declaración de NULIDAD de los actos administrativos demandados, y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, solicito que se indemnicen los perjuicios que se causen a mi poderdante, y que sean ocasionados por el proceso judicial de expropiación en el evento en que éste se inicie, se adelante y se lleve hasta su término no obstante estar en curso la presente acción, los cuales le solicito proceder a tasar al momento de la condena que se emitiere contra el INCO, en el caso de ser acogidas las pretensiones formuladas a través de la presente demanda”.
1.2. Del análisis de la demanda así como los demás elementos obrantes en el expediente, la Sala puede extraer los siguientes hechos relevantes:
1.2.1 El 24 de marzo de 2006 el INCO expidió la Resolución 166 “Por la cual se ordena iniciar los trámites judiciales de expropiación de una zona de terreno requerida para el desarrollo del PROYECTO: “MALLA VIAL DEL VALLE DEL CAUCA Y CAUCA - SECTOR VARIANTE YUMBO”, jurisdicción del Municipio de Palmira, Departamento del Valle del Cauca”, respecto de una parte del inmueble de propiedad de la sociedad demandante.
En la parte considerativa de dicho acto se puso de presente que el INCO, con base en el avalúo, formuló a la propietaria oferta formal de compra 001245 de 7 de febrero de 2006, inscrita al folio de matrícula inmobiliaria 378-9977 el 20 de febrero de 2006. La propietaria presentó observaciones, las cuales fueron respondidas.
Asimismo, se advirtió que ante la imposibilidad de llegar a la negociación voluntaria, se debía acudir al procedimiento de expropiación.
En consecuencia, en el artículo 1º se ordenó, por motivos de utilidad pública e interés social, la iniciación del trámite judicial de expropiación.
1.2.2 La Resolución 166 de 2006 fue notificada por edicto fijado entre el 19 de abril y el 3 de mayo de 2006.
1.2.3 El 7 de junio de 2006, el INCO profirió la Resolución 340 “Por la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 166 de 24 de marzo de 2006, por la cual se ordena iniciar los trámites judiciales de expropiación de una zona de terreno para el desarrollo del PROYECTO: “MALLA VIAL DEL VALLE DEL CAUCA Y CAUCA - SECTOR VARIANTE YUMBO”, jurisdicción del Municipio de Palmira, Departamento del Valle del Cauca”, en el sentido de confirmarla.
1.2.4 La Resolución 340 de 2006 se notificó por edicto fijado entre el 7 y el 21 de julio de 2006.
1.3 Cargos de nulidad y concepto de violación
La parte demandante solicitó la nulidad de las Resoluciones 166 y 340 de 2006, por infracción de norma superior, con fundamento en los siguientes argumentos:
(i) La expropiación se decretó con infracción de lo dispuesto por el artículo 58 de la Constitución por carecer de un motivo de utilidad pública o interés social:
Afirmó que no existe motivo de utilidad pública o de interés social porque el predio expropiado no está ubicado dentro del trazado de ningún proyecto de infraestructura vial.
Sostuvo que “el proyecto MALLA VIAL DEL VALLE DEL CAUCA Y CAUCA, no incluye, conforme su objeto contractual, y según los términos en los que el proyecto fue diseñado y licitado, ningún tramo cuyo trazado se sobreponga con terrenos de propiedad de mi representada…”.
(ii) La expropiación fue decretada en contra de lo dispuesto por el artículo 58 de la Ley 388 de 1997:
Aseguró que el INCO no tuvo en cuenta que en el presente asunto no existen fundamentos fácticos ni jurídicos que determinen que con la expropiación, la comunidad o el proyecto de malla vial “obtendrán la viabilidad de la obra o que de la misma se derivarán beneficios en forma generalizada”.
Manifestó que la causal consagrada en el literal e) del artículo 58 de la Ley 388 de 1997, según la cual, uno de los motivos de utilidad pública para que se decrete la adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria, es la ejecución de programas y proyectos de infraestructura vial y de sistemas de transporte masivo, no se configuró en el presente caso, puesto que el trazado que fue definido para la adjudicación del contrato de concesión del proyecto de la malla vial del Valle y Cauca, “ya garantizaba el beneficio del interés general y la utilidad pública, conforme ha de constar en el estudio de conveniencia y oportunidad del proyecto, y así mismo, según los estudios de diseño que el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS - INVÍAS… debió haber desarrollado con anterioridad a la apertura de la licitación pública ordenada mediante la Resolución No. 00853 del 20 de febrero de 1998”.
Añadió que “dicho trazado de la Variante Yumbo, con el cual se adjudicó el contrato al Concesionario no corresponde al que sirvió de sustento para seguir el procedimiento de enajenación voluntaria y siguiente expropiación judicial del inmueble, máxime cuando entre las partes no se ha suscrito ninguna modificación al contrato que en forma precisa, expresa y escrita, modifique el trazado de la variante Yumbo del proyecto como variación del objeto contractual, concluyéndose con ello que no hay fundamento legal ni contractual alguno que permita afectar la propiedad de mi representada que se encuentra ubicada a muchos kilómetros de distancia del trazado del proyecto”.
Insistió en que querer conducir el trazado por fuera de las coordenadas que fueron definidas en la licitación que dio origen al contrato de concesión, va en contravía de la utilidad pública y beneficio social si se tiene en cuenta que:
Las modificaciones hechas con posterioridad a la adjudicación no tienen coherencia con el proyecto de malla vial en el que se fundamentaron los estudios de conveniencia y oportunidad de la licitación, los pliegos y el contrato, de modo que se afecta la legalidad y se trasgreden los principios de transparencia y selección objetiva en la contratación pública.
Cualquiera de las alternativas planteadas por el concesionario hace más extenso el recorrido de la variante.
La variación del trazado no cuenta con estudios técnicos que la justifiquen.
Muchos de los predios necesarios para el desarrollo de la variante según el trazado contratado, ya fueron adquiridos, de modo que la modificación de aquél contraría los principios de la contratación.
El nuevo trazado solo puede ser de interés particular para el concesionario, para el que la obra podría resultar más barata y de más fácil ejecución, lo que se opone al interés y utilidad pública.
Agregó que la norma que sirvió de sustento para los actos acusados, es decir, el artículo 58 de la Ley 388 de 1997, debe integrarse en su interpretación, comprensión y análisis, con el estatuto de la contratación administrativa, pues se trata de la ejecución de un contrato de concesión para el desarrollo de una obra pública que servirá para prestar el servicio público de transporte a la comunidad y, por ello, todas las actuaciones que surgen de tal ejecución contractual deben surtirse en cumplimiento del ordenamiento legal.
Consideró que la...
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