Auto nº 66001-23-33-000-2017-00068-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 26 de Abril de 2018
| Fecha | 26 Abril 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá, D. C., veintiséis (26) de abril de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número : 66001 - 23 - 33 - 000 - 2017 - 000 68 - 01 ( 2 9 11 -17 )
Actor: A.P.P.C.
Demandado: ÁREA METROPOLITANA DEL CENTRO OCCIDENTE
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la actora contra el auto de 19 de mayo de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante el cual rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la señora A.P.P.C., al considerar que había operado el fenómeno de la caducidad del medio de control.
Antecedentes
Demanda
Pretensiones
La señora A.P.P.C., actuando por intermedio de apoderada judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la anulación de las siguientes resoluciones: i) 135 de 7 de marzo de 2016, por medio de la cual el director del Área Metropolitana del Centro Occidente declaró insubsistente su nombramiento en el cargo de profesional especializada; ii) 280 de 27 de mayo de 2016, que negó la reclamación administrativa encaminada a obtener el reintegro al mencionado empleo; y iii) 412 de 19 de agosto de 2016, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó; igualmente, negó por improcedente el recurso de apelación.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a: i) reintegrarla en provisionalidad al cargo que venía desempeñando al momento del retiro o a otro de igual o superior categoría; y ii) pagar en forma indexada los salarios y demás prestaciones sociales dejados de percibir como consecuencia de la desvinculación y hasta cuando sea reincorporada al empleo.
Actuación procesal.
Auto apelado .
El Tribunal Administrativo de Risaralda, por medio del auto de 19 de mayo de 2017, rechazó por caducidad la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en consideración a que la actora no presentó el medio de control dentro de los 4 meses siguientes al acto que declaró insubsistente el nombramiento en el cargo que desempeñaba como profesional especializada, esto es, la Resolución número 135 de 7 de marzo de 2016, la cual fue comunicada el mismo día; sin embargo, la demanda se radicó el 1 de febrero de 2017.
Agregó que dicha decisión no era pasible de recursos en sede administrativa, toda vez que se expidió en uso de la facultad de libre nombramiento y remoción. En consecuencia, la referida resolución de insubsistencia del nombramiento era el acto que debía enjuiciarse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sin necesidad de que la actora provocara otra manifestación de la entidad, pues ello se entiende como una solicitud de revocatoria directa, que no tiene la capacidad de revivir términos de caducidad del medio de control.
Recurso de apelación .
Inconforme con la anterior decisión, la actora interpuso recurso de apelación argumentando que la demanda no se fundó en la desviación de poder del acto administrativo de insubsistencia, sino en la naturaleza del cargo que ocupaba. Entonces, como el acto de insubsistencia se expidió bajo la premisa de que el cargo desempeñado era de libre nombramiento y remoción, por lo tanto, se vio en la obligación de provocar el pronunciamiento de la administración en el sentido de verificar que dicho empleo se catalogaba como de carrera administrativa, de lo contrario, se configuraría una ineptitud sustantiva de la demanda, ya que no existía una decisión definitiva frente a este aspecto.
Concluyó que las Resoluciones números 280 de 27 de mayo de 2016 y 412 del 19 de agosto de 2016, resolvieron su situación frente a la desvinculación y produjeron efectos jurídicos cuando afirmaron que el cargo que ocupaba era de libre nombramiento y remoción, es decir, que los referidos actos administrativos no son independientes de la decisión que declaró la insubsistencia del nombramiento, sino que también son relevantes dentro de la actuación administrativa y son determinantes para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Consideraciones
Problema jurídico
Teniendo en cuenta la decisión adoptaba en primera instancia, en consonancia con las competencias legalmente atribuidas a esta Sala, el problema jurídico consiste en determinar si en el presente caso operó la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuesto por la señora A.P.P.C..
Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) de la caducidad del medio de control; ii) del conteo de la caducidad cuando se demandan actos administrativos que conllevan el retiro del servicio; y iii) solución al caso concreto.
De la caducidad del medio de control
Uno de los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el referente a que la demanda se interponga dentro del término fijado por el legislador, pues de lo contrario se configura la caducidad de la acción.
En efecto, el ordenamiento constitucional ha establecido la garantía de acceso efectivo a la administración de justicia, la cual conlleva el deber de un ejercicio oportuno del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser discutidas en vía judicial. Al respecto la Corte Constitucional ha sostenido:
El legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.
(…)
La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya. Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general.
En este orden de ideas, el fenómeno de la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la presentación de las acciones judiciales excediendo el plazo que la ley establece para ello. Además, es un presupuesto, ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la incertidumbre que representa para la administración la eventual revocatoria de sus actos en cualquier tiempo. A su vez, esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues de no hacerlo se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia.
Ahora bien, el artículo 164 del cpaca estableció los términos para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, del cual es pertinente resaltar el contenido del literal d), por estar directamente relacionado con el asunto objeto de la controversia, cuyo tenor literal es el siguiente:
Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada:
(…)
2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad:
(…)
d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;
(…).
Conforme con el anterior enunciado normativo, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir.
Por su parte, la expresión «según el caso» implica que el conteo del término de caducidad depende de la clase de acto administrativo que se cuestiona. A modo de ejemplo, puede afirmarse que si se acusa un acto que concluye una actuación administrativa el término debe contarse a partir de su notificación; cuando se trata de actos que solo requieren su ejecución, a partir de este último momento; de actos que requieran ser publicados, desde ese hecho; y, a partir de la comunicación cuando no exista otro medio más idóneo que garantice el conocimiento de la decisión, tales plazos comienzan a correr desde el día siguiente.
De otro lado, es pertinente tener en cuenta que de conformidad con el numeral 1) del artículo 164 del cpaca, la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo, entre otras situaciones, cuando: a) las pretensiones versen sobre prestaciones periódicas; y, b) se enjuicien actos producto del silencio administrativo.
A su turno, al tenor de lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, la solicitud de conciliación suspende por una sola vez el término de caducidad del medio de control «hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya...
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