Auto nº de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 8 de Marzo de 2018
| Fecha | 08 Marzo 2018 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN C
Consejero p onente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS
Bogotá D. C., ocho (8) de marzo de dos mil dieciocho (2018)
Radiación n úmero: 85001-23-33-000-2016-00087-02(59035)
Actor: INTEGRANTES DE LA UNIÓN TEMPORAL RAYUELA: INGENIEROS CIVILES ICA LTDA. Y R&H INGENIERÍA LTDA.
Demandado: DEPARTAMENTO DE CASANARE
Referencia: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES
La Sala se pronuncia sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra del auto proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare, el veintiocho (28) de febrero de dos mil diecisiete (2017).
ANTECEDENTES
1-. El catorce (14) de abril del dos mil dieciséis (2016), Ingenieros Civiles ICA Ltda. y R&H Ingeniería Ltda. (integrantes de la Unión Temporal Rayuela) formularon demanda contra el Departamento de Casanare, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales.
2-. Tras una serie de vicisitudes en la fase de admisión del escrito introductorio---, el Tribunal Administrativo del C. rechazó la demanda por considerar que había operado la caducidad de la acción, mediante auto del veintiocho (28) de febrero de dos mil diecisiete (2017) .
3-.. Inconforme con la decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación, con el fin de solicitar la revocación del auto mencionado precedentemente.
4-. El Tribunal concedió el recurso de apelación en el efecto suspensivo y dispuso la remisión del expediente al Consejo de Estado.
CONSIDERACIONES
1-. Competencia y procedencia del recurso
Esta Sala es competente para resolver el asunto, toda vez que el Consejo de Estado conoce de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, en virtud del artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, concordante con el los artículo 150 y 243 de la misma codificación-.
2-. El auto impugnado
El a quo declaró probada la caducidad y rechazó la demanda interpuesta por la U.T. Rayuela el veintiocho (28) de noviembre del dos mil dieciséis (2016). Para ello, computó en forma separada el término de caducidad de los actos administrativos acusados. Al respecto, señaló:
“Ahora bien en el sub-lite, para establecer la oportunidad del medio de control ejercido, se tiene que el cómputo del término de caducidad debe hacerse por separado así: i) desde el 22 de febrero de 2014, día siguiente a la fecha de notificación en estrado de la Resolución 006 del 2014 (fol.152), para las pretensiones relativas a la nulidad del acto que impuso sanción y el que lo confirma, y ii) desde el 5 de marzo de 2014 para las relativas a la nulidad del acta de liquidación suscrita el día anterior.
[…]
En efecto, tenía plazo ordinario hasta el 22 de febrero y 5 de marzo de 2016, respectivamente, para ejercer oportunamente el medio de control de controversias contractuales; el primero, para atacar las resoluciones y el segundo para ocuparse del acta de liquidación bilateral; sin embargo, en virtud de la suspensión del término de caducidad que operó con la primera solicitud de conciliación (fol 671), que agotó para la totalidad de las pretensiones el requisitos de procedibilidad, dicho plazo se extendió un mes y 3 días más, así: hasta el 25 de marzo para atacar los actos contractuales; y hasta el 8 de abril de 2016 para ocuparse del acta de liquidación bilateral”.
De acuerdo con lo anterior y teniendo en cuenta que la demanda fue presentada el catorce (14) de abril de dos mil dieciséis (2016), el Tribunal rechazó la demanda.
3-. El recurso de apelación
Según la parte demandante, la solicitud de conciliación del cuatro (4) de abril del dos mil dieciséis (2016) agotó efectivamente el requisito de procedibilidad de este medio de control, debido a que las pretensiones de la solicitud de conciliación versaban sobre los actos administrativos acusados en la demanda. Aclaró además la actora, que la solicitud de conciliación de veinticinco (25) de noviembre del dos mil catorce (2014) no pretendió la revocación de los actos administrativos atacados con la demanda.
La demandante aduce así que si se hubiera tenido en cuenta la solicitud de conciliación del cuatro (4) de abril del dos mil diecisiete (2017), el plazo inicial para que operara la caducidad se hubiera extendido hasta el veintidós (22) de abril del dos mil dieciséis (2016). Por lo tanto, la demanda hubiera sido admitida, ya que fue interpuesta dentro del término que exige la ley, esto es, el catorce (14) de abril del dos mil diecisiete (2017).
4-. Asunto a resolver
La Sala determina si se encuentra configurada la caducidad del medio de control, o si, por el contrario, la demanda se presentó dentro del plazo señalado en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.
5-. Solución al caso
En el presente asunto, tanto la providencia impugnada como la aclaración de voto están de acuerdo con la decisión, empero la Sala de decisión del Tribunal Administrativo del Casanare se encuentra dividida en la motivación de la providencia del veintiocho (28) de febrero del dos mil diecisiete (2017). El punto en el que se fractura la unidad de motivación reside en la determinación del momento a partir del cual debe hacerse el cómputo de la caducidad de la demanda, interpuesta en ejercicio del medio de control de controversias contractuales.
Mientras la mayoría de la Sala de decisión del Tribunal Administrativo del Casanare considera que dicho término se contaba en forma diferenciada para la resolución que confirma la decisión de declarar el incumplimiento del contratista y el acta de liquidación; la aclaración de voto parte de la premisa de que, en ambos casos, el término de caducidad se debe contar a partir de la liquidación.
Por regla general, el término de caducidad de dos (2) años del medio de control de controversias contractuales “[…] se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento”. Sin embargo, cuando la controversia provenga de un contrato estatal que sea liquidado de mutuo acuerdo, el término de los dos (2) años se contará desde el día siguiente a la firma del acta indicada.
El artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA- tiene así una norma de carácter general y otra de carácter especial, aplicándose esta última a los asuntos en los que los contratos sean liquidados de mutuo acuerdo. Esta norma especial tiene aplicación preferente en el presente caso, conforme al principio de prevalencia de la ley especial sobre la general, incorporada a nuestro ordenamiento desde el artículo 5º de la Ley 57 de 1887.
La liquidación es el escenario propicio para que las partes contratantes realicen un balance negocio jurídico y definan “[…] el estado en que queda el contrato después de su ejecución, o terminación por cualquier otra causa, o mejor, determinan la situación en que las partes están dispuestas a recibir y asumir el resultado de su ejecución”. En la liquidación, los co-contratantes deben también sopesar “[…] la ocurrencia de hechos o circunstancias ajenos a las partes, que afectan la ejecución normal del mismo, para determinar el estado en que quedan frente a éste”. Es por ello que, en los contratos que requieran liquidación, se entienda que el conflicto surge en el momento en que se produjo una liquidación insatisfactoria y, a partir de ese momento, comienza a contarse el término de caducidad de la acción.
Adicionalmente, esta Corporación ha precisado, que en los contratos que requieran de liquidación, no cabe pretender la nulidad de los actos contractuales, omitiendo formular pretensiones contra el acto liquidatorio, son pena de que opere la ineptitud de la demanda.
Ahora bien, en el asunto de autos, la demandante pretende que, por un lado, se declare la nulidad de la resolución, por medio de la cual el Departamento de Casanare decretó el incumplimiento del contrato de obra número sesenta y dos (62) del diecinueve (19) de diciembre de dos mil ocho (2008), así como de la resolución que confirmó tal acto. Asimismo, la parte actora pretende que se declare la nulidad del acta de liquidación final de tal contrato y que, como consecuencia de lo anterior, se condene a la demandante al pago de las prestaciones debidas.
Como se expuso anteriormente, el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales comienza a contarse a partir del día siguiente a la firma del acta de liquidación, ya que en esta las partes realizan un balance final sobre el estado de cumplimiento del contrato. Por ello, pese a que antes de la suscripción del acta de liquidación se hubieran producido actos en los que se decretara el incumplimiento del contrato, el término de caducidad de la acción contractual debe contarse a partir del día siguiente a aquel en el que fue suscrita el acta de liquidación; esto es, a partir del cinco (5) de marzo de dos mil catorce (2014).
Por otra parte, al expediente se allegaron dos actas de conciliación prejudicial ante el Ministerio Público, con las que se acreditó el agotamiento del requisito de procedibilidad. En primer lugar, se declaró fallida la audiencia de conciliación celebrada el veinticinco (25) de noviembre del dos mil catorce (2014). En el acta de la audiencia de conciliación se dejó constancia de que:
“Las pretensiones de la solicitud [de conciliación radicada el veintitrés (23) de octubre de dos mil catorce (2014)] fueron las siguientes: solicita [de] audiencia de conciliación...
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