Sentencia nº 25000-23-26-000-2009-00690-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 21 de Junio de 2018
| Fecha | 21 Junio 2018 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN
Bogotá, D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número: 25000-23-26-000-2009-00690-01(41642) A
Actor: A.M.S. Y OTRO
Demandado: EMPRESA COLOMBIANA DE PETRÓLEOS (ECOPETROL)
Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA
Temas: Características del daño - inexistencia del daño antijurídico / proceso disciplinario - Ley 734 de 2002 / causa petendi - indebida escogencia de la acción / cargas públicas que deben ser soportadas por la condición de servidores públicos / uso racional y proporcional de la acción disciplinaria.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 23 de marzo de 2011 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO
El 22 de enero de 2004, la Oficina de Control Interno de Ecopetrol adelantó una investigación en contra de los señores A.M.S. y J.E.C.G. y, posteriormente, los sancionó disciplinariamente, al estimar que no dieron cumplimiento a sus funciones de administrador e interventor del contrato ATP-003-2001, a pesar de las irregularidades que se estaban presentando en el pago de servicios no prestados a satisfacción. En sede de apelación, la Procuraduría General de la Nación -que avocó conocimiento de la causa en uso del poder preferente- los absolvió, por cuanto el pliego de cargos formulado en su contra, no había cumplido con los requerimientos del artículo 163 de la Ley 734 de 2002. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, por considerar que el proceso al cual fueron sometidos los demandantes era una carga que, como funcionarios públicos, debían soportar.
II. A N T E C E D E N T E S
1.- La demanda
Mediante demanda presentada el 4 de septiembre de 2009 (fls. 2 a 41 c. 1), los señores A.M.S. y J.E.C.G., por conducto de apoderado judicial (fol. 1 c. 1), en ejercicio de la acción de reparación directa, solicitaron que se declarara patrimonialmente responsable a la Empresa Colombiana de Petróleos (en adelante Ecopetrol), por los perjuicios de orden moral y material que, afirmaron, les fueron irrogados como consecuencia de las investigaciones disciplinaria, fiscal y penal llevadas en su contra, las que se originaron en las irregularidades acaecidas dentro de la ejecución del contrato ATP-003 de 2001 del cual eran interventor y administrador, respectivamente.
En concreto, los demandantes solicitaron que se efectuaran las siguientes declaraciones y condenas:
PRIMERA: Que se declare administrativa, solidaria y extracontractualmente responsable a la Nación (EMPRESA COLOMBIANA DE PETRÓLEOS - ECOPETROL) de los perjuicios materiales y morales causados a los demandantes con motivo DE LAS INVESTIGACIONES DISCIPLINARIA, FISCAL Y PENAL, seguidas en su contra, en forma temeraria, en las cuales estuvieron vinculados, en la primera de las mencionadas, durante más de cinco años.
SEGUNDA: Que, como consecuencia de la declaración anterior, se condene a la Nación (EMPRESA COLOMBIANA DE PETRÓLEOS ECOPETROL), a pagar a cada uno de los demandantes, por concepto de lucro cesante y daño emergente, de la manera que aparecerá especificada en el punto destinado a la estimación de la cuantía, los perjuicios de orden material y moral, subjetivos y objetivados, actuales y futuros, para lo cual se deberá tener en cuenta los intereses legales y de mora, y la correspondiente indexación, desde la fecha en que se produjo el daño, hasta cuando el pago se haga efectivo.
TERCERA: Que como consecuencia de las declaraciones anteriores se condene a la Nación (EMPRESA COLOMBIANA DE PETRÓLEOS - ECOPETROL) a pagar a favor de JULIO E.C.G.Y.A.M.S., el equivalente en pesos colombianos al momento de ejecutoriarse la sentencia condenatoria, según cotización del banco de la república, de por lo menos OCHOCIENTOS SMMLV, sin perjuicio de un mayor valor que resulte de las reglas de la aplicación de las reglas (sic) de equidad, de la ley o de la jurisprudencia, para la época de la sentencia, por los PERJUICIOS MORALES sufridos con motivo de las acciones fiscales, penales y disciplinarias iniciadas y falladas en contra de mis prohijados.
CUARTA: Que igualmente, como consecuencia de las declaraciones anteriores se condene a la demandada (EMPRESA COLOMBIANA DE PETRÓLEOS - ECOPETROL) a pagar a mis poderdantes JULIO E.C.G.Y.A.M.S., el equivalente en pesos colombianos al momento de ejecutoriarse la sentencia condenatoria, según cotización del banco de la república, de por lo menos OCHOCIENTOS SMMLV, sin perjuicio de un mayor valor que resulte de las reglas de la aplicación de las reglas (sic) de equidad, de la ley o de la jurisprudencia, para la época de la sentencia, por el DAÑO EN LA RELACIÓN DE LA VIDA, sufrido con las referidas investigaciones referidas (sic). En efecto, las alteraciones en las condiciones de existencia de las familias C.G.Y.M.S., son innegables desde el momento de iniciación de esos procesos.
QUINTA: Que en virtud de esta demanda, se condene a los (sic) demandado a pagar las costas que genere el presente proceso y las agencias en derecho, en la cuantía que resulte de las bases que se prueben en el curso del proceso, entre otras la tarifa del Colegio de Abogados de Bogotá. O de la propia liquidación que razonablemente estime realizar el honorable magistrado.
SEXTA: Que en virtud de esta demanda, se condene a la demandada a pagar los intereses bancarios vigentes desde la ejecutoria de la sentencia por los primeros seis meses y en los doce restantes el doble de los intereses bancarios, a título de moratorios, como lo dispone el artículo 177 del C.C.A.
SÉPTIMO: Que el valor de las condenas aquí señaladas, se actualice al ejecutoriarse la sentencia, con base en el índice de precios al consumidor (IPC), según certifique el Departamento Nacional de Estadísticas DANE, para compensar la pérdida del valor adquisitivo de la moneda (C.C.A artículo 178).
OCTAVA: Que a la sentencia de mérito favorable a las pretensiones de la demanda se le dé cumplimiento en los términos del artículo 176 del C.C.A.
Como fundamentos fácticos de la demanda se narró lo siguiente:
A través del vicepresidente adjunto técnico, Ecopetrol suscribió el contrato ATP-003-2001 con la sociedad América Cargo Zona Norte S.A., el cual tenía un plazo de un año, contado a partir del 14 de diciembre de 2001, y cuyo objeto consistió en la “prestación del servicio de manejo integral (embarque, transporte internacional, agenciamiento aduanero y transporte nacional) para la carga de importación, materiales equipos y catalizadores”.
Con ocasión del negocio jurídico antes narrado, fueron designados como interventor y administrador los ingenieros A.M.S. y J.E.C.G., respectivamente, quienes ejercieron esos cargos desde el 14 de diciembre de 2001 hasta el 31 de diciembre de 2002, fecha en la que se acogieron al beneficio de la jubilación.
El 24 de mayo de 2002, el señor S.E.G.V., como coordinador de logística y contratación de Ecopetrol, se quejó ante la oficina de control interno de dicha entidad por los presuntos incumplimientos de la sociedad América Cargo Zona Norte S.A. en la presentación de los documentos necesarios para acreditar embarques de materiales, lo que provocaba, a su juicio, una inobservancia al sistema de facturación para el pago de servicios, así como de la entrega oportuna de equipos y materiales.
Con base en lo anterior, el 25 de junio de 2002 la oficina de control interno de Ecopetrol inició indagación preliminar y, como consecuencia, adelantó un proceso disciplinario en contra de los señores A.M.S. y J.E.C.G.. Por el mismo hecho, también se iniciaron procesos ante la Fiscalía General de la Nación y la Contraloría General de la República.
El 15 de noviembre de 2005, la Contraloría General de la República archivó la indagación preliminar, en aplicación del artículo 16 de la Ley 610 de 2010, por cuanto Ecopetrol fue resarcida totalmente por el detrimento patrimonial del cual fue objeto, en tanto que la aseguradora del contrato, la compañía Cóndor S.A., pagó el desequilibrio económico causado por los incumplimientos de la sociedad América Cargo Zona Norte S.A.
El 17 de abril de 2006, la oficina de control interno de Ecopetrol sancionó a los señores A.M.S. y J.E.C.G. por encontrar probados tres cargos en su contra, para lo que los suspendió en el ejercicio de sus funciones durante 30 días por cada infracción y/o multa por el equivalente a su salario.
El 31 de enero de 2007, la Fiscalía General de la Nación archivó la investigación previa, por considerar que la irregularidad había sido superada con la indemnización pagada por la aseguradora, de ahí que como la entidad no sufrió detrimento patrimonial alguno, la conducta desplegada por los señores A.M.S. y J.E.C.G. debía considerarse atípica.
El 28 de septiembre de 2007, en sede de apelación, la Procuraduría General de la Nación -que había avocado conocimiento del asunto, por virtud del poder preferente- revocó la sanción disciplinaria impuesta a los señores A.M.S. y J.E.C.G. y, como consecuencia, los absolvió de toda responsabilidad, por considerar que hubo falencias en la formulación del pliego de cargos, dado que no se les identificó la conducta endilgada ni sus autores; no hubo concepto de violación y no se analizaron los argumentos de la defensa.
La parte demandante atribuyó a la demandada la responsabilidad por la vinculación a los procesos fiscal, penal y disciplinario a título de falla en el servicio de la administración de justicia, por cuanto a los señores A.M.S. y J.E.C.G. se les inició y sancionó disciplinariamente en un proceso que carecía de asidero fáctico y...
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