Sentencia nº 76001-23-31-000-2008-01072-02 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 12 de Julio de 2018 - Jurisprudencia - VLEX 735696629

Sentencia nº 76001-23-31-000-2008-01072-02 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 12 de Julio de 2018

Fecha12 Julio 2018
EmisorSECCIÓN PRIMERA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera p onente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá D.C., doce (12) de julio de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 76001-23-31-000-2008-01072-02

Actor : SALUDCOL OMBIA EPS S.A Y OTRO

Demandado : SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD

Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho (art. 85 CCA). Sentencia de segunda instancia. Revocatoria de autorización de funcionamiento de EPS.

La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 26 de noviembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES

1.1. LA DEMANDA

SALUDCOLOMBIA EPS S.A. y M.G.R. (accionista), por conducto de apoderado, presentaron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, a efectos de obtener las siguientes declaraciones y condenas:

“2.1. Que es NULO el acto administrativo contenido en la Resolución 00028 del 9 de enero de 2008, proferido por la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD (…).

(…)

2.2. Que es NULO el acto administrativo contenido en la Resolución 01318 del 22 de septiembre de 2008, proferido por la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD (…).

(…)

2.3. Como consecuencia de la declaración de NULIDAD de los actos administrativos ilegales demandados en este proceso la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD es, además, administrativamente responsable del restablecimiento de los derechos de la sociedad actora y la reparación de los daños y perjuicios ocasionados a la EPS demandante y a sus accionistas, por lo que para tal efecto se habrá de declarar

2.3.1. Que la autorización de funcionamiento de la Entidad Promotora de salud SALUDCOLOMBIA EPS. S.A., para administrar y operar el Régimen Contributivo del Sistema General de la Seguridad Social en Salud, otorgada por la Superintendencia Nacional de Salud, mediante Resolución 1131, del 19 de julio de 2002, a título de restablecimiento [sic], se encuentra vigente y, en consecuencia, SALUDCOLOMBIA EPS. S.A está legalmente habilitada para ofrecer sus servicios al público dentro del marco de sus propios estatutos y mantener su propia administración, desde esa fecha.

2.3.2. La SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD deberá reconocer y pagar a la Sociedad SALUDCOLOMBIA EPS. S.A a título de indemnización, por los perjuicios al nombre comercial y a la imagen corporativa acreditados dentro de este proceso, la suma equivalente a mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de la condena, derivados de la privación injusta de la administración de su negocio, la confiscación de los bienes y haberes de la empresa y los daños al nombre y a la imagen de la actora en el mercado competitivo de la salud donde desarrolla el giro habitual de sus negocios y su actividad mercantil y comercial.

2.3.3. La SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD deberá reconocer y pagar a la Sociedad SALUDCOLOMBIA EPS. S.A ,o a sus accionistas, a título de indemnización, por los perjuicios materiales la suma de $ (27.486.398.470) millones de pesos, al momento de la presentación de esta demanda, valor indemnizatorio que se discrimina en $(4.999.872.00) al momento de presentar esta demanda, más $ (22.486.398.470) del valor de la empresa proyectado a cinco (5) años, perjuicios derivados de los daños causados por la liquidación anticipada, arbitraria e ilegal de la Entidad Promotora de Salud que fue creada con sus aportes, de acuerdo con la ley, para una duración de 20 años, todo lo cual se calcula a partir de su estimación financiera, el valor de las acciones en el mercado al momento de la presentación de la demanda y sus proyecciones, lo mismo que con base en la utilidad anual históricamente acreditada en sus libros contables y financieros legalmente diligenciados, y, en la valoración patrimonial técnica de sus activos y la proyección de su valor desde la fecha de la presentación de la demanda hasta por 5 años.

2.3.4. La SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD deberá reconocer y pagar a M.G.R., en su calidad de accionista de la Sociedad SALUDCOLOMBIA EPS. S.A , a título de indemnización, por los perjuicios materiales y morales acreditados dentro de este proceso la suma de 1000 salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de la sentencia.

2.4.Las sumas de dinero a las que resulte condenada la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD generarán intereses comerciales y moratorios de conformidad con lo dispuesto en el Art. 177 del C.C.A., y su valor deberá ajustarse tomando como base el índice de precios al consumidor de conformidad con lo dispuesto en el Art. 178 ibídem.

2.5. Que se condene en costas, gastos del proceso y agencias en derecho, a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD dado que los actos administrativos anulados fueron proferidos con abuso de poder, temeridad y mala fe que ha sido mantenida como conducta procesal del demandado para obstaculizar el reconocimiento y ejercicio de los derechos de la EPS demandante y los socios que la crearon.”.

C. pidió la suspensión provisional de los actos acusados.

1.2. HECHOS

El libelista los narró, en la demanda y en su escrito de corrección y adición de la demanda, en síntesis, así:

1.2.1. SALUDCOLOMBIA EPS S.A. fue creada el 30 de noviembre de 2001 con el objeto de administrar y operar el régimen contributivo del Sistema General de Salud.

1.2.2. La SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, mediante Resolución No. 1131 del 19 de julio de 2002, autorizó su funcionamiento.

1.2.3. Desde entonces, nunca fue sancionada por dicha entidad ni por ninguna otra autoridad de inspección y vigilancia del Estado.

1.2.4. La SUPERINTENDENCIA, adelantó un procedimiento ilegal que comprendió las siguientes actuaciones:

En los Autos 325 del 4 de mayo de 2007 y 362 del 7 de mayo de 2007 la Secretaria General de la entidad ordenó “visitas inspectivas” a SALUDCOLOMBIA EPS S.A.

Con Auto 0425 del 12 de julio de 2007, La Superintendente Delegada para el Sector Salud volvió a hacer lo propio.

Entre el 13 y el 19 de julio de 2007, en cumplimiento de lo anterior, la SUPERINTENDENCIA, con apoyo de la firma JAHV McGregor realizó visita de “auditoría integral”.

El 13 de agosto de 2007 se dio traslado de los “Informes preliminares de visita”.

El 30 de agosto de 2007 la empresa presentó observaciones a los 44 “hallazgos”.

El 8 de octubre de 2007 la entidad le dio traslado del “informe final de visita” para contradecir los “hallazgos”.

Una vez concluido, en Resolución 00028 del 9 de enero de 2008, la entidad, de manera “fulminante” revocó la autorización de funcionamiento de la empresa y ordenó la toma de posesión para liquidarla, a través de un agente especial liquidador designado por la fiduciaria LA PREVISORA.

1.2.5. El Juzgado 14 Penal del Circuito de Cali, dentro del trámite de la acción de tutela No. 2008-00032 presentada por SALUDCOLOMBIA EPS S.A., en medida cautelar de 18 de febrero de 2008, y posteriormente en sentencia tutelar de 29 de febrero de 2008 dejó sin efectos el referido acto administrativo.

Esta decisión fue revocada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, con fallo de 15 de mayo de 2008, en aplicación del requisito de subsidiariedad del mecanismo de amparo.

1.2.6. La SUPERINTENDENCIA, Por medio de la Resolución 01318 del 22 de septiembre de 2008, confirmó la Resolución 00028 del 9 de enero de 2008, al despachar negativamente el recurso de reposición interpuesto por SALUDCOLOMBIA EPS S.A. en su contra, el cual le fue concedido en el efecto devolutivo.

1.2.7. Por su parte, el Juzgado 9º Penal del Circuito de Cali, en fallo de 6 de octubre de 2008, dictado dentro del trámite de la acción de tutela No. 2008-00268 presentada por V.A.O. (trabajadora de la empresa y madre cabeza de familia), dispuso la inaplicación transitoria de los mencionados actos administrativos.

En el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali se tramita la impugnación interpuesta en contra de este fallo tutelar.

1.2.8. Mediante Oficio No. 8026-1-0473672 del 29 de mayo de 2008, la SUPERINTENDENCIA comunicó a la EPS “… el cumplimiento de la fase I de SAR [sistema de gestión de riesgos], siendo beneficiario de los descuentos establecidos en el Decreto 1698 de 2007 y aquellas normas que lo adicionen, reglamenten o sustituyan”.

1.3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN

1.3.1. El apoderado de la parte demandante invocó como violadas por los actos enjuiciados las siguientes normas:

Constitución Política: artículos 4, 13, 29, 58 y 333.

Decreto 506 de 2005: artículo 6 inciso final.

Ley 100 de 1993: artículo 230, 232.7 y 232.9.

Decreto 2211 de 2004: artículos 1 y 16.

Estatuto Orgánico del Sistema Financiero: artículo 208.

Ley 795 de 2003: artículos 45.4.g y 45.4.i.

Código Contencioso Administrativo: artículos 2, 28, 36 y 69.

Resolución 1117 de 2005 de la Supersalud: artículos 1 y 3.

Resolución 1212 de 2007 de la Supersalud: artículos 35 y 40.c.

El precedente constitucional sobre la materia.

1.3.2. Explicó su concepto de violación a partir de que, a su juicio, SALUDCOLOMBIA EPS S.A. resultó sorpresivamente sancionada, a través de un procedimiento impertinente e ilegal, que terminó con la orden simultánea de (i) revocatoria de la autorización de funcionamiento, (ii) toma de posesión y (ii) liquidación forzada, sin indicación de causales que justificaran tales medidas, en desmedro de su derecho al debido proceso y del desarrollo legítimo de una actividad empresarial respaldada por el Estado.

Tales señalamientos los concretó en las siguientes censuras:

De acuerdo con los artículos y 16 del Decreto 2211 de 2004, aplicable por remisión del artículo 6º del Decreto 506 de 2005, la toma de posesión tiene por objeto establecer si la “entidad” vigilada debe ser liquidada. Por eso, ambas medidas no podían...

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