Sentencia nº 25000-23-24-000-2012-00796-02 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 12 de Julio de 2018
| Fecha | 12 Julio 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA - DESCONGESTIÓN
Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO
Bogotá D.C., doce (12) de julio dos mil dieciocho (2018)
Radicación n úmero: 25000-23-24-000-2012-00796-02
Actor: MAN UEL J.R.G.
Demandado : NACIÓN- INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL, INCODER Y AUTORIDAD NACIONAL DE ACUICULTURA Y PESCA, AUNAP
Referencia : Nulidad y restablecimiento del derecho - Fallo de segunda instancia
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia de 2 de mayo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, que denegó las pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES
1. Demanda
El señor M.J.R.G., actuando a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, en adelante C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de que se declare la nulidad de las Resoluciones Nros. 01669 de 29 de junio de 2011 y 02616 de 14 de octubre de 2011, expedidas por la Subgerente de Pesca y Acuicultura del INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL, en adelante INCODER y, como consecuencia de lo anterior, se les restablezcan sus derechos.
Al respecto, formuló las siguientes pretensiones:
“[…] 1. Que se declare la nulidad de la Resolución número 01669 del 29 de junio de 2011 a través de la cual la Subgerencia de Pesca y Acuicultura del INCODER sancionó a la sociedad COMEXTUN LTDA., al capitán del buque “El Rey” señor M.J.R.G. y solidariamente a PESCATUN DE COLOMBIA S.A., con el equivalente a 15.000 salarios mínimos legales diarios vigentes correspondientes a $267'799.950 por presuntas violaciones al Estatuto General de Pesca, concretamente a la veda acordada para el año 2009.
2. Que se declare la nulidad de la Resolución número 02616 de octubre catorce 14 de 2011, mediante la cual la Subgerencia de Pesca y Acuicultura del INCODER confirmó en todas sus partes la Resolución número 01669, en cuanto impuso al señor M.J.R.G. una sanción como capitán del barco “El Rey”.
3. Que a título de restablecimiento del derecho, se exonere al señor M.J.R.G. de toda responsabilidad por las infracciones que le fueron imputadas y del pago de la sanción que le fue impuesta a través de los actos administrativos demandados.
4. Que se condene a la Nación, Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER y/o a la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca, AUNAP, a reintegrar al señor M.J.R.G. el valor correspondiente a la caución que llegue a prestarse como requisito para darle curso legal a la presente acción o aquellas sumas que el demandante deba asumir y pagar para constituir y sostener la vigencia de la misma, el tiempo que sea necesario.
5. Que se ordene que el mencionado reintegro, cualquiera que sea, se ajuste en su valor, tomando como base el Índice de Precios al Consumidor en los términos del artículo 178 del C.C.A. […]”
1.2. En apoyo de sus pretensiones, el actor señaló, en síntesis, los siguientes hechos:
Que el INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO, en adelante ICA, como autoridad pesquera y acuícola nacional, mediante la Resolución Nro. 04706 de 23 de diciembre de 2008, estableció una veda por buque individual (VBI) y definió para el año 2009 medidas de conservación sobre poblaciones de túnidos y especies afines en el océano pacífico oriental, para embarcaciones atuneras de cerco de bandera nacional y embarcaciones de bandera extranjera afiliadas a empresas colombianas que operan en aguas jurisdiccionales y en zona económica exclusiva de Colombia. La veda tenía una duración de 49 días continuos para las embarcaciones atuneras de cerco de bandera colombiana clase 6, como lo es el buque “EL REY”.
Manifestó que en cumplimiento de la anterior medida, el representante legal de la sociedad COMEXTUN LTDA. comunicó que el buque “EL REY” iniciaría su período de veda a partir del 15 de mayo de 2009. El Comité para la Revisión de Medidas Adoptadas por la Comisión Interamericana del Atún Tropical -CIAT-, presentó el 24 de septiembre de 2010 un documento dentro del cual hizo referencia a un presunto incumplimiento de la veda antes indicada, el que fue puesto en conocimiento de Colombia junto con otros formatos y registros suscritos por el observador del buque "EL REY", durante el crucero Nro. 096, cumplido entre el 2 de julio y el 26 de septiembre de 2009.
Señaló que la Subgerencia de Pesca y Acuicultura del INCODER, mediante auto nro. 010 de 2010, abrió investigación administrativa en contra de: a) COMEXTUN LTDA., en su calidad del permiso de pesca industrial, al cual se encuentra vinculado el buque “EL REY”, b) contra su capitán y c) solidariamente contra el armador P. de Colombia S.A., por presunta infracción al estatuto general de pesca y otras disposiciones, decisión tomada a través del auto 010 de 2010. Que el expediente 010 de 2010, abierto por la referida Subgerencia, fue declarado nulo por haberse iniciado contra el buque "EL REY", habiendo debido iniciarse contra el capitán del buque, el armador y el titular del permiso de pesca, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 55 de la Ley 13 de 1990. Por auto de 27 de enero de 2011, se declaró de oficio la nulidad de la actuación a partir del auto de apertura de la investigación administrativa 011 de 2010.
Que por la nulidad decretada, la Subgerencia de Pesca y Acuicultura del INCODER, procedió a asumir nuevamente la investigación administrativa mediante auto Nro. 016 de 2 de febrero 2011, contra: a) COMEXTUN LTDA., b) capitán del buque “EL REY”, y c) el armador del buque, Pescatun de Colombia S.A., por la presunta infracción al Estatuto General de Pesca y demás normas reglamentarias sobre la materia. Indicó que una vez surtido el procedimiento administrativo, la referida Subgerencia a través de la Resolución Nro. 01669 de 29 de junio de 2011, sancionó a la sociedad COMEXTUN LTDA., al capitán del buque "EL REY" señor M.J.R.G. y, solidariamente, a la sociedad Pescatun de Colombia S.A., con el equivalente a 15.000 salarios mínimos legales diarios vigentes, correspondiente a la suma de $267.799.950, por presuntas violaciones al Estatuto General de Pesca, concretamente a la veda acordada para el año 2009.
Reseñó que contra la anterior decisión fue interpuesto el recurso de reposición por parte del actor, el que fue decidido a través de la Resolución Nro. 02616 de 14 de octubre de 2011, en el sentido de confirmar la sanción impuesta al capitán del buque "EL REY", señor M.J.R.G., acto administrativo con el que se agotó la vía gubernativa.
1.3. A su vez, la parte actora adujo la violación de los artículos 25, 29, 53 y 209 de la Constitución Política; 43 y 85 del Decreto 01 de 1984; 4 del Código de Procedimiento Civil, 1495 del Código de Comercio; la Ley 489 de 1998, 13 de 1990 y el Decreto 2256 de 1991. Como sustento de las pretensiones, el demandante explicó el alcance del concepto de la violación, a través de los cargos que a continuación se resumen:
Expresó que las resoluciones acusadas fueron expedidas con falta de competencia, pues los actos de delegación de funciones deben reunir los mismos requisitos establecidos para su expedición por la autoridad o entidad delegante, y serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas. Así, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 13 de 1990, en concordancia con el artículo 4 numeral 24 del Decreto 3759 de 2009, al Director del INCODER le corresponde “imponer multas y sanciones” por violación de las disposiciones que rigen la actividad pesquera y acuícola.
Indicó que dicha facultad, exclusiva del Gerente General del INCODER, fue delegada en la Subgerencia de Pesca y Acuicultura a través de la Resolución Nro. 2581 de 6 de octubre de 2010, acto administrativo que en su artículo 8 dispuso que surtiría efectos jurídicos a partir de su publicación. Que pese a lo anterior, esa resolución de delegación de funciones no fue publicada en el Diario Oficial y, en consecuencia, las dependencias allí descritas no podían asumir el ejercicio de las funciones delegadas, para el presente asunto la Subgerencia de Pesca y A. no estaba habilitada para ejercer la función de imposición de sanciones debido a que el acto que se la confirió no produjo efectos jurídicos. En tales condiciones, dicha dependencia no era competente para adelantar la actuación administrativa y proferir los actos administrativos sancionatorios ahora demandados.
Señaló que hubo violación al debido proceso, toda vez que el artículo 164 del Decreto 2256 de 1991, reglamentario de la Ley 13 de 1990, dispone que las sanciones por infracción al Estatuto General de Pesca serán impuestas mediante resolución motivada, previa comprobación de los hechos que dieron origen a la infracción y después de haber oído en descargos al infractor. Así, la entonces Subgerencia de Pesca y Acuicultura del INCODER, profirió los actos administrativos sancionatorios desconociendo el trámite antes señalado, en consideración a que no vinculó a todos los presuntos infractores al trámite de la actuación administrativa.
Que en efecto, se limitó a enviarle al capitán del buque "EL REY" un cuestionario de preguntas relacionadas con los hechos que motivaron la investigación administrativa, es decir, no lo vinculó y, por consiguiente, se entiende que violó el debido proceso, en razón a que su intervención no podía obviarse, máxime si se tiene en cuenta que el capitán de la nave, conforme lo dispone el artículo 1495 del Código de Comercio, es “jefe superior encargado del gobierno y dirección de la nave”.
Lo anterior, insiste, por cuanto la omisión de la entidad de vincularlo impidió el ejercicio de defensa no sólo de él, como directo responsable, sino de todos los demás presuntos...
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