Sentencia nº 25000-23-24-000-2012-00690-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 19 de Julio de 2018 - Jurisprudencia - VLEX 736098357

Sentencia nº 25000-23-24-000-2012-00690-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 19 de Julio de 2018

Fecha19 Julio 2018
EmisorSECCIÓN PRIMERA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: C.E.M. RUBIO

Bogotá, D. C., diecinueve (19) de julio de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 25000 - 23 - 24 - 000 - 2012 -00690-01

Actor: SALUDCOOP Y OTROS

Demandado: SUPERINTE NDENCIA DE INSDUTRIA Y COMERCIO - SIC

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación instaurado por las sociedades Saludcoop E.P.S. en liquidación, Cafesalud E.P.S y Cruz Blanca E.P.S., en contra de la sentencia del 20 de febrero de 2014, a través de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, resolvió lo siguiente:

“PRIMERO. NIÉGASE la solicitud de nulidad parcial de las Resoluciones 46111 de 30 de agosto, 48186 de 9 de septiembre y 65116 de 21 de noviembre, todas SIC, en cuanto tiene que ver con las sociedades SALUDCOOP S.A., CAFESALUD EPS S.A Y CRUZ BLANCA EPS S.A., por las razones señaladas en la presente providencia.

SEGUNDO. NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

(…)

ANTECEDENTES

Pretensiones

Las sociedades Saludcoop e.p.s. en liquidación, Cafesalud E.P.S y Cruz Blanca E.P.S., por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, demandó para que, previo el trámite del procedimiento legal, se hicieran la siguientes declaraciones:

Que se declare la nulidad de las Resoluciones 46111 de 30 de agosto, 48186 de 9 de septiembre y 65116 de 21 de noviembre de 2011, expedidas por la Superintendencia de Industria y Comercio, mediante las cuales se estableció que Saludcoop, Cafesalud E.P.S y Cruz Blanca E.P.S. infringieron los artículos 3 y 5 numerales 1, 8 y 10 del Decreto 1663 de 1994, impuso una sanción pecuniaria y ordenó realizar la publicación de un texto en un diario de circulación nacional.

Que como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho se reintegre a Saludcoop, Cruz Blanca, y Cafesalud E.P.S., el valor que hubiesen pagado a título de sanción pecuniaria, junto con sus intereses y demás incrementos, y en caso de que no se hubiera pagado, la sanción se deje sin efecto.

Que las sumas que se ordenen pagar o reintegrar, a título de restablecimiento del derecho, se indexen al valor presente desde el momento de pago.

Que se dé cumplimiento a la sentencia que decida este juicio de conformidad con los establecido en los artículos 176 y 177 del C.C.A.

Las pretensiones tuvieron como fundamento los siguientes

H.

Señaló que el 6 de marzo de 2009, la Superintendencia de Industria y Comercio mediante Resolución No. 10958 abrió una investigación a Saludcoop, Cruz Blanca EPS y Cafesalud EPS, entre otras, por presuntas actuaciones en contra del artículo 3 y el artículo 5 numerales 1, 8 y 10 del Decreto 1663 de 1994.

Indicó que la resolución de apertura de investigación se fundamentó en la presunta ejecución y tolerancia de conductas anticompetitivas de las empresas investigadas, las cuales se concretaron en:

- Prohibición general de las prácticas restrictivas de la competencia dentro de los mercados de los servicios de salud, de conformidad con el artículo 3 del Decreto 1663 de 1994, en desarrollo de la Ley 155 de 1959 y el Decreto 2153 de 1992.

- Acuerdos contrarios a la libre competencia dentro de los mercados de los servicios de salud, según lo prevé el artículo 5 numerales 1, 8 y 10 del Decreto 1663 de 1994, en desarrollo de la Ley 155 de 1959 y el Decreto 2153 de 1992.

- Prohibición de asociaciones de acuerdo con lo señalado en el artículo 4 del Decreto 1663 de 1994, en desarrollo de la Ley 155 de 1959 y el Decreto 2153 de 1992.

Responsabilidad de los representantes dentro de los mercados de los servicios de salud, según lo previsto en el artículo 4 numeral 16 del Decreto 2153 de 1992.

Manifestó que el 28 de abril de 2009, la Superintendencia Intendencia de Industria y Comercio - SIC, mediante Resolución 20229 de 28 de abril de 2009, concedió un plazo a las entidades investigadas para que solicitaran o aportaran las pruebas que pretendieran hacer valer dentro de la investigación, tras lo cual, las aquí demandantes ejercieron su derecho de defensa y contradicción.

Adujo que el 31 de diciembre de 2009, la Delegatura para la Protección de la Competencia, mediante Resolución 69842, decretó unas pruebas documentales y testimoniales solicitadas y negó otras, consistentes en los testimonios de los representantes legales de las sociedades, y un dictamen pericial de carácter financiero.

Explicó que posteriormente, mediante la Resolución 38727, la Superintendencia resolvió unilateralmente modificar el decreto de pruebas contenido en la Resolución 12312 y ordenó la práctica de un dictamen pericial.

Señaló que la Superintendencia ofició al Centro de Investigaciones para el Desarrollo CID de la Universidad Nacional de Colombia para que procediera a rendir un informe técnico, para lo cual estableció como honorarios la suma de $ 449.035.710.oo.

Manifestó que solo algunas de las EPS investigadas consignaron la suma que se les solicitó para la práctica del dictamen, razón por la cual la entidad demandada decidió declararlo fallido y ordenó el reembolso a quienes habían consignado.

Aseveró que dos de los representantes legales que consignaron, fueron beneficiados por la Superintendencia, la cual se abstuvo de imponerles multa, que sí recibieron quienes se atrevieron a controvertir la prueba y no la pagaron.

Mencionó que el 31 de marzo de 2011, el superintendente delegado para la Protección y la Competencia, presentó ante el superintendente de Industria y Comercio un informe motivado con el resultado de la correspondiente actuación.

Precisó que como resultado de la investigación, la Superintendencia de Industria y Comercio profirió la resolución número 46111 del 30 de agosto de 2011, por la que se impuso multa, entre otras EPS, a las demandantes por infracción de la normatividad antes señalada.

Dijo que contra esa decisión fue interpuesto el recurso de reposición, el cual fue desatado mediante resolución número 65116 del 21 de noviembre de 2011, en el sentido de confirmar el acto administrativo impugnado.

Normas violadas y concepto de la violación

Consideró que con los actos administrativos demandados se vulneraron los siguientes artículos: 1, 2, 4, 6, 29, 209 y 229 de la Constitución Política y 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo.

Mencionó que el artículo 29 de la Constitución Política impone a quienes ejercen funciones administrativas y judiciales, la obligación de respetar las formas propias de cada juicio, de tal forma que se les permita a los administrados presentar, solicitar y controvertir las pruebas, en ejercicio efectivo del derecho de defensa, el cual fue violado en la investigación que dio origen a la resolución demandada.

Indicó que la Superintendencia Delegada para la Promoción de la Competencia violó el derecho al debido proceso, en las decisiones que adoptó y, desconoció el principio de imparcialidad, que impide ser juez y parte.

Citó la sentencia C-119 de 2008 de la Corte Constitucional, para indicar la necesidad de que la investigación se adelantara con imparcialidad.

Adujo que se violó el debido proceso, al rechazar algunas de las pruebas que los demandantes consideraron indispensables para esclarecer los vacíos en los que se apoyó la Superintendencia para dar inicio a la investigación que terminó con la imposición de multas.

Explicó que se dejó en evidencia una persecución en contra de las entidades promotoras de salud y, se violaron los artículos 34 y 35 del CCA.

Expresó que la Superintendencia demandada de manera indebida rechazó los testimonios de los representantes legales de las sociedades investigadas.

Sostuvo que se negó también la posibilidad de interrogar a los investigados, lo que habría permitido aclarar muchas situaciones.

Afirmó que además de lo anterior, se negó la práctica del dictamen pericial de carácter financiero necesaria para determinar la variación de la UPC y su correspondencia con el POS, desde el momento de su implantación a través de la Ley 100 de 1993 y su equivalencia frente al listado de costos y servicios integrados, con el cual se demostraría que los ingresos de las EPS que conforman el grupo Saludcoop, disminuyeron en el período de investigación, desvirtuando los supuestos bajo los cuales intervino la SIC.

Recalcó que la resolución que negó las pruebas, al mencionar el concepto de precio, se está refiriendo a la remuneración de las EPS dentro del sistema del plan obligatorio de salud que corresponde a la UPC, cuya variación es lo que se pretendió probar con el dictamen pericial que se negó.

Indicó que las resoluciones demandadas están viciadas de falsa motivación y abuso de poder, ya que las pruebas que obran en el proceso no demuestran la responsabilidad de los demandantes.

Comentó que la Resolución 46111 no logra probar que algún funcionario de Saludcoop EPS, Cruz Blanca y Cafesalud EPS, hubiera consentido en negar un servicio, modificar el monto de la UPC, o aumentar los recobros para su entidad.

Sostuvo que las citas que hace la Superintendencia a lo largo del acto administrativo demandado, se limitan a correos originados en ACEMI y firmados por funcionarios de esta institución, con lo cual no se compromete la responsabilidad de sus destinatarios.

Señaló que la terminología empleada en los correos que se enviaron por la agremiación, en los que se utiliza la palabra “consenso” y otras similares, no tiene correspondencia alguna con las instrucciones y políticas de las empresas del Grupo Saludcoop, ya que en sus políticas de aprobación y negación de servicios, nada tenían que ver los criterios de la agremiación de quién no recibían ni aceptaban directriz alguna.

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