Sentencia nº 25000-23-24-000-2011-00628-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 19 de Julio de 2018
| Fecha | 19 Julio 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA - DESCONGESTIÓN
Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE
Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil dieciocho (2018)
Radicación n úmero: 25000-23-24-000-2011-00628-01
Actor: FONDO PARA EL FINANCIAMIENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO - FINAGRO
Demandado: SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA
Referencia : Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Fallo de Segunda Instancia - Confirma la decisión que negó las pretensiones de la demanda - Se analiza la potestad sancionatoria de la Superintendencia Financiera de Colombia en materia de prevención del lavado de activos.
OBJETO DE LA DECISIÓN
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la entidad demandante contra la sentencia dictada el 6 de marzo de 2014, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección “C”, En Descongestión, que i) declaró no probadas las excepciones de inepta demanda y la genérica, propuestas por la demandada; y ii) negó las pretensiones de la demanda, en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario - FINAGRO contrala Superintendencia Financiera de Colombia.
I. ANTECEDENTES
1. Demanda
Previo agotamiento de la conciliación prejudicial, mediante escrito radicado el 25 de octubre de 2011, en la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario - FINAGRO, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, en contra de la Superintendencia Financiera de Colombia, con miras a obtener las siguientes declaraciones y condenas:
1.1. Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos:
La Resolución No. 0355 del 25 de marzo de 2009, dictada por el Superintendente Delegado para Riesgo de Lavado de Activos, por medio de la cual le impuso multa por valor de $300.000.000, por las irregularidades en que incurrió, según el Informe de Inspección No. 220000042006000, por violación de normas relativas a la prevención del lavado de activos en la ejecución del Programa de Reactivación Agropecuaria - PRAN.
La Resolución No. 290 del 24 de febrero de 2011, expedida por el Superintendente Financiero, por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto por FINAGRO contra la decisión sancionatoria, en el sentido de i) modificar el artículo 1º de la Resolución No. 0355 del 25 de marzo de 2009, para disminuir el valor de la sanción a $266.000.000; y ii) confirmarla en todo lo demás.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó:
“Que como consecuencia de la prosperidad de la pretensión 2.1., a título de restablecimiento del derecho, se condene a la SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA a restituir al FONDO PARA EL FINANCIAMIENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO - FINAGRO la suma de DOSCIENTOS SESENTA Y SEIS MILLONES DE PESOS CON 00/100 ($266.000.000), actualizada entre el 7 de abril de 2011 y la fecha de ejecutoría de la sentencia, con la variación del índice de precios al consumidor estimado por el DANE, la cual corresponde a la multa pagada en cumplimiento de las resoluciones de que trata la pretensión antecedente.
Subsidiarias de las pretensiones 2.1. y 2.2.
2.1. Subsidiaria. Que se declare la nulidad parcial de las Resoluciones 355 de 25 de marzo de 2009 del Superintendente Delegado para Riesgo de Lavado de Activos y 290 del 24 de febrero de 2011 del Superintendente Financiero, ambas expedidas por la SUPERINTENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA, nulidad parcial que se declarará respecto de la sanción impuesta por la Superintendencia a las siguientes conductas del FONDO PARA EL DESARROLLO DEL FINANCIAMIENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO FINAGRO: (ii) Las conductas de FINAGRO cuya legalidad se establezca en el proceso, descartando la calificación de contravención que les dio la Superintendencia en las resoluciones demandadas; y (iii) Las conductas de FINAGRO respecto de las cuales la sanción se produjo habiendo caducado la facultad sancionatoria de la Superintendencia.
2.2. Subsidiaria. Que como consecuencia de la prosperidad de la pretensión 2.1. subsidiaria, a título de restablecimiento del derecho, se disponga la reducción del valor de la multa impuesta por la SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA al FONDO PARA AL FINANCIAMIENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO - FINAGRO y se condene a la SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA a restituir al FONDO PARA EL FINANCIAMIENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO - FINAGRO la diferencia entre el valor de la multa ya cancelado por DOSCIENTOS SESENTA Y SEIS MILLONES DE PESOS CON 00/100 ($266.000.000.00) menos el valor de la multa que establezca el Sr. Juez de lo Contencioso Administrativo, actualizando tal diferencia entre el 7 de abril de 2011 y la fecha de ejecutoria de la sentencia con la variación del índice de precios al consumidor estimado por el DANE.”
2. Hechos probados y/o admitidos
La Sala encontró acreditados los siguientes hechos, los cuales son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia:
2.1. La Superintendencia Financiera de Colombia practicó una visita de inspección a FINAGRO, entre el 24 de abril y el 23 de mayo de 2006, cuyos resultados plasmó en el Informe de Visita 2200000422006, con el cual se dio inicio al procedimiento administrativo sancionatorio.
2.2. Con fundamento en el informe de visita, mediante Oficio 2006021034-003-000 del 2 de marzo de 2007, se formuló pliego de cargos a la entidad demandante, por el presunto incumplimiento del C.ítulo XI, Título I de la Circular Básica Jurídica 7 de 1996, relativa al Sistema Integral para la Prevención del Lavado de Activos - SIPLA, en concordancia con los artículos 102 y ss., del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, relacionados con las obligaciones mínimas que rigen el funcionamiento del Establecimiento de Crédito.
2.3. FINAGRO contestó el pliego de cargos, según Oficio 2006021034-006-000 del 18 de abril de 2007, explicando las razones por las cuales consideraba que no existía infracción y presentó pruebas.
2.4. Mediante Resolución 0355 del 25 de marzo de 2009, el Superintendente Delegado para Riesgo de Lavado de Activos, le impuso a FINAGRO una multa por valor de $300.000.000.00, al encontrar acreditadas las infracciones que fueron objeto de imputación.
Las conductas por las que se impuso sanción corresponden, en su orden a la violación de los siguientes preceptos, en el orden en que fueron resueltos por la entidad demandada:
Primer cargo: Los literales a), b), c), g), h) y j) del inciso segundo del numeral 2.2. y literal b) del subnumeral 2.3. del C.ítulo XI;
Segundo cargo: Los literales a) y c) del núm. 2º del art. 102 EOSF y letras B.1, b.2 y b.3 subnum. 2.3.1.1.2., literales a), b) y e) subnumeral 1.3.1.1.3. y núm. 1.1. del Anexo 1 del C.ítulo XI del título I de la CBJ;
Tercer cargo: Inciso segundo del subnum. 2.3.2.1. e inciso cuarto del subnum. 2.3.1.4.2. del C..XI del Título I de la CBJ;
Cuarto cargo: Inciso segundo del subnum. 2.3.2.1 del C.. XI del Título I de la CBJ;
Sexto cargo: Incisos tercero y cuarto del Subnum. 2.3.2.3. del C.. XI del Título I de la CBJ;
Octavo cargo: Incisos tercero y cuarto del Subnum. 2.3.2.7. del C.ítulo XI Título I de la CBJ;
Noveno cargo: Núm. 4.1 del capítulo XI del Título I de la CBJ;
Décimo primer cargo: Núm. 1º del artículo 102 del EOSF, inciso quinto de las consideraciones generales del C.. XI del Título I de la CBJ; núm. 1.2. del C.. XI del Título I de la CBJ.
En esta oportunidad se consideró que no se había acreditado la responsabilidad de la entidad en relación con los siguientes cargos: i) el primero en lo relacionado con el incumplimiento de lo previsto en los incisos 1º, 4º y 5º del subnumeral 2.2. del C.ítulo XI del Título I de la Circular Básica Jurídica No. 007 de 1996; ii) el quinto, atinente a los mecanismos e instrumentos para prevención y control del lavado de activos - SIPLA; iii) el séptimo, relacionado con la omisión referida a la consolidación de operaciones, control y reporte de operaciones en efectivo y múltiples a la Unidad de Información y Análisis Financiero - UIAF; y iv) el décimo, referido a la competencia del Comité de Auditoría de FINAGRO para revisar los informes que el Oficial de Cumplimiento de la entidad debía presentar a la Junta Directiva.
2.5. En el término legal, el apoderado especial de FINAGRO interpuso recurso de apelación, con el objeto de que fuera revocada la decisión sancionatoria o, en su defecto, se redujera el valor de la multa impuesta, y, en el mismo escrito, presentó pruebas documentales y solicitó la práctica de los siguientes medios de convicción:
Oficiar a la Unidad de Información y Análisis Financiero del Ministerio de Hacienda y Crédito Público a fin de que certificara, según sus archivos, desde qué fecha la entidad ha enviado reportes negativos de operaciones sospechosas;
Practicar una inspección judicial con exhibición de documentos relacionados con la compra de cartera, en desarrollo del Programa Nacional de Reactivación Agropecuaria - PRAN y el Plan Anual de C.acitación, de los años 2005 y 2006.
2.6. Según Auto No. 1 del 31 de diciembre de 2009, el Superintendente Financiero decretó la prueba documental, consistente en oficiar al representante legal de FINAGRO para que allegara copia de los planes anuales de capacitación de la entidad, correspondientes a los años 2005 y 2006 y negó, por inconducencia, las demás pruebas solicitadas.
2.7. En escrito radicado el 20 de enero de 2010, el apoderado de la entidad demandada presentó recurso de reposición contra el proveído anterior, el cual fue resuelto mediante Auto No. 02 del 12 de julio de 2010, en el que se modificó...
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