Sentencia nº 11001-03-24-000-2010-00205-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 19 de Julio de 2018
| Fecha | 19 Julio 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ
Bogotá, D. C., diecinueve (19) de julio de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 11001-03-24-000-2010-00205-00
Actor: A.W.R.D.
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: Acción de Nulidad
Referencia : Acción de nulidad contra Decreto del Gobierno Nacional que adopta el Reglamento Técnico para el consumo de leche. Se declara la nulidad de la prohibición de comercialización de leche cruda, por contrariar Ley aprobatoria de los Acuerdos de la Organización Mundial del Comercio, que exige evaluaciones y estudios científicos para implementar medidas sanitarias o fitosanitarias. Examen de legalidad de acto administrativo derogado. Reiteración de jurisprudencia.
El ciudadano A.W.R.D., en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo -CCA-, presentó demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad parcial de los artículos 3º y 14 del Decreto 616 de 28 de febrero de 2006, «Por el cual se expide el Reglamento Técnico sobre los requisitos que debe cumplir la leche para el consumo humano que se obtenga, procese, envase, transporte, comercialice, expenda, importe o exporte en el país» y 4º del Decreto 2838 de 24 de agosto de 2006, «Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 616 de 2006 y se dictan otras disposiciones», expedidos por el Gobierno Nacional.
I.- FUNDAMENTOS DE HECHO Y DE DERECHO
I.1. Como hechos relevantes de la demanda, señala los siguientes:
1°. El 15 de diciembre de 1994 se promulga la Ley 170, por medio de la cual se aprueba el Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial de Comercio -OMC-, sus acuerdos multilaterales anexos y el Acuerdo Plurilateral anexo sobre la Carne de B..
2º. Entre los mencionados Acuerdos, se encuentran: Acuerdo sobre la Agricultura, Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias y Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio.
3º. El Gobierno Nacional, a través del Decreto 616 de 2006, expide el Reglamento Técnico sobre los requisitos que debe cumplir la leche para el consumo humano que se obtenga, procese, envase, transporte, comercialice, expenda, importe o exporte en el país.
4º. Este Decreto fue modificado por el 2838 de 2006, en el sentido de establecer que «Después de dos (2) años de entrada en vigencia el presente decreto, no se podrá comercializar leche cruda o leche cruda enfriada para consumo humano directo».
I.2. Fundamentó, en síntesis, los cargos de violación, así:
Los actos acusados violan el Preámbulo y los artículos 13, 25, 26, 65 y 333 de la Constitución Política; y la Ley 170 de 15 de diciembre de 1994, «Por medio de la cual se aprueba el Acuerdo por el que se establece la “Organización Mundial de Comercio (OMC)”, suscrito en Marrakech (Marruecos) el 15 de abril de 1994, sus acuerdos multilaterales anexos y el Acuerdo Plurilateral anexo sobre la Carne de B..
Argumenta el demandante que, los Decretos demandados se fundamentaron en la Ley 170, pero no tuvieron en cuenta los Acuerdos que mediante dicha norma fueron incorporados al ordenamiento colombiano, específicamente, en lo relacionado con la realización de estudios científicos para su aplicación.
Explica que, los Acuerdos de la OMC no prevén la prohibición de la comercialización de la leche cruda y la leche cruda enfriada para consumo humano, pues se limitan a señalar los procedimientos para el cumplimiento de las medidas sanitarias y fitosanitarias. En tal sentido, el artículo 2º, numeral 1, del Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias dispone que los Miembros tienen derecho a adoptar las medidas necesarias para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar los vegetales, siempre que tales medidas no sean incompatibles con las disposiciones de dicho Acuerdo.
Asimismo, el citado artículo, en el numeral 2, indica que cualquier medida sanitaria o fitosanitaria sólo será aplicable en cuanto sea necesaria para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar los vegetales, y esté basada en principios científicos. Sin embargo, los Decretos demandados establecieron la prohibición de la comercialización de la leche cruda, sin contar con estudios ni testimonios científicos al respecto.
Los actos acusados contienen un supuesto de hecho que puede ser entendido como una sanción, que consiste en exigir el cambio de actividad económica en un plazo de dos años contados a partir de la vigencia del Decreto 616 de 2006, si no se cumplen los requisitos allí previstos para la comercialización de leche cruda o leche enfriada para consumo directo. Esta imposición desborda la potestad reglamentaria del Ejecutivo, la cual no puede ejercerse para ampliar el sentido de la ley.
En igual sentido, se extralimitó el Gobierno Nacional en la reglamentación de la actividad comercial, pues las medidas adoptadas no desarrollan el marco de la ley sino que disponen la prohibición de la actividad, rebozando las funciones para las que están establecidos los decretos reglamentarios.
Se desconocen los derechos fundamentales al trabajo, la libertad de oficio y de empresa, pues se impone una carga desproporcionada al gremio de los lecheros, debido a la inoperancia del Estado de supervisar apropiadamente la actividad de comercialización de leche cruda o leche enfriada para consumo directo.
II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
II.1- Dentro de la oportunidad procesal prevista en la ley, el apoderado judicial de la Nación - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL (folio 71) se pronunció sobre los hechos de la demanda y efectuó un recuento de los antecedentes que dieron origen a la expedición de los Decretos 616 y 2838 de 2006.
Señala que, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 616 de 2006 en el que estableció los parámetros que debe cumplir la leche para el consumo humano. Dicho Decreto fue objeto de modificación por los Decretos 2838 de 2006 y 3411 de 10 de septiembre de 2008, con el fin de cumplir con los requisitos allí establecidos, definiendo planes de reconversión como estrategia para sustituir la comercialización de leche cruda y leche cruda enfriada para consumo humano en el territorio nacional, señalando plazos y procedimientos para evaluar, aprobar e implementar los citados planes. Asimismo, los Decretos establecieron zonas especiales en sitios que por sus condiciones de accesibilidad geográfica y disponibilidad no pueden comercializar leche higienizada.
Posteriormente, el Gobierno Nacional, considerando que el consumo de leche cruda es una práctica arraigada en diferentes zonas del país y que cuenta con canales de comercialización y consumo establecidos, expidió el Decreto 1880 de 27 de mayo de 2011, a través del cual señaló los requisitos para la comercialización de leche cruda para consumo humano directo en el territorio nacional y derogó las normas cuya nulidad depreca el demandante.
En este orden, estima que debe proferirse sentencia inhibitoria, por cuanto carece de objeto cualquier pronunciamiento sobre la demanda.
II.2. El Ministerio de Agricultura (folio 90), por conducto de apoderada judicial, arguye que, la función de la entidad es actuar como regulador en el funcionamiento de los mercados, diseñando instrumentos y mecanismos que fomenten de manera prioritaria el consumo nacional. Su papel regulador es el de garantizar que los productos comercializados sean aptos para el consumo humano, que generen seguridad y bienestar social y que no existan prácticas restrictivas de la competencia. Asimismo, debe promover la estabilidad de los precios a través de mecanismos de incentivo a la producción nacional.
Señala que, de acuerdo con la política de comercialización de productos de alto riesgo señalada en el Decreto 3075 de 23 de diciembre de 1997, la leche y sus derivados lácteos constituyen alimentos de mayor riesgo en salud pública.
Afirma que, los actos acusados no desconocen las normas superiores invocadas en la demanda, porque precisamente el Preámbulo y los demás artículos constitucionales que cita el demandante establecen el deber del Estado de proteger y regular la salud pública, finalidad que persigue la prohibición contenida en los decretos demandados.
Sostiene que, no puede establecerse la violación del principio de igualdad, cuando un tratamiento diferenciado persigue objetivos constitucionales legítimos y la diferencia de trato constituya un medio adecuado, proporcionado y razonable para la consecución del referido objetivo, como lo es la prohibición de comercializar la leche cruda y que constituye una política de salubridad para la comunidad.
En igual sentido, explica que los decretos cuestionados no vulneran el derecho al trabajo ni la libertad de oficio o de empresa, pues es viable que por el interés general se limiten ciertas prácticas para la protección de los bienes y los valores constitucionales, lo que justifica la intervención del Estado en la comercialización de los productos lácteos.
Finalmente, en relación con el cargo de extralimitación de la potestad reglamentaria, concluye que el Gobierno Nacional puede expedir reglamentos en los cuales prohíba la comercialización de leche cruda y leche cruda enfriada y la autorice solo a aquellas empresas que la procesan con autorización sanitaria, porque ello responde al cabal cumplimiento de la Ley 170.
III. ALEGATOS DEL MINISTERIO PÚBLICO
Dentro de la etapa de procesal correspondiente, el Agente del Ministerio Público, emitió concepto en el siguiente sentido (folios 117):
Pone de presente que, en reiterada jurisprudencia, el Consejo de Estado ha indicado que es viable el estudio de legalidad de normas que han sido derogadas, en atención a los efectos jurídicos que hubieren podido producir mientras estuvieron vigentes.
Menciona...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba