Sentencia nº 08001-23-31-000-2012-90064-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 19 de Julio de 2018
| Fecha | 19 Julio 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
C onsejero ponente : RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número : 08001 - 23 - 3 1 - 000 - 20 1 2 - 90064 -01( 3074 - 1 6 )
Actor: S.C.G. DE CARO
Demandado: MUNICIPIO DE SABANAGRANDE, ATLÁNTICO
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 29 de febrero de 2016 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio de la cual denegó las pretensiones de la demanda.
Antecedentes
1.1. La demanda
1.1.1. Las pretensiones
En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la señora S.C.G. de Caro formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad de los oficios emitidos el 22 de agosto y el 5 de septiembre de 2011 por el alcalde de Sabanagrande, Atlántico, mediante los cuales negó la sanción moratoria por la inoportuna consignación de cesantías y resolvió el recurso de reposición, respectivamente.
Como consecuencia de la anterior declaración solicitó condenar al municipio de Sabanagrande a pagar a su favor la sanción por mora en la consignación de sus cesantías anuales; asimismo, requirió disponer el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo y que se condene en costas y agencias en derecho a la entidad demandada.
1.1.2. Hechos
Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes:
Fue nombrada en el cargo de auxiliar de servicios generales, código 470, grado 01, del municipio de Sabanagrande, y tomó posesión de su empleo el 8 de junio de 1988.
Su afiliación al fondo de cesantías Colfondos se produjo en el año 2007; sin embargo, el municipio demandado no consignó anualmente el auxilio correspondiente, lo que conlleva que se haya causado la sanción moratoria ante el incumplimiento de su obligación.
La respuesta evasiva de la administración no responde el verdadero fundamento de la petición y la actitud al respecto, desestima sus derechos fundamentales.
1.1.3. Normas violadas y concepto de violación
Como tales, se señalaron los artículos 53 de la Constitución Política; 99 de la Ley 50 de 1990; 13 de la Ley 344 de 1996; 1 del Decreto 1582 de 1998 y 35 del Código Contencioso Administrativo.
Al desarrollar el concepto de violación, adujo que de conformidad con el artículo 53 constitucional y los acuerdos y convenios suscritos por Colombia, los beneficios mínimos establecidos en normas laborales no se pueden menoscabar.
Agregó que la Ley 50 de 1990 modificó el sistema de liquidación, reconocimiento y pago de las cesantías para los empleados del sector privado y su característica principal consiste en que se debe realizar en forma anualizada; tal sistema se extendió a los empleados territoriales, por virtud del artículo 13 de la Ley 344 de 1996 y, a partir del artículo 1 del Decreto 1582 de 1998 procede la aplicación de la sanción moratoria ante el incumplimiento del plazo para consignar las cesantías anuales.
Así las cosas, precisó que las normas antes mencionadas contemplan que la liquidación de cesantías la debe realizar el empleador con corte al 31 de diciembre de cada año, bien sea por la anualidad o por la fracción correspondiente y el valor que resulte, se debe consignar antes de 15 de febrero del año siguiente, en el fondo elegido por el empleado, so pena de que incurra en mora y proceda la sanción correspondiente.
1.2. Contestación de la demanda
El apoderado del municipio de Sabanagrande, Atlántico, se opuso a las pretensiones de la demanda, y planteó la excepción de prescripción, teniendo en consideración que han transcurrido más de 3 años desde que la obligación pretendida se hizo exigible, razón por la cual se extinguió.
1. 3 . La sentencia apelada
El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia de 29 de febrero de 2016, denegó las pretensiones de la demanda pues consideró que la demandante no probó que se hubiera acogido al régimen de liquidación anual de cesantías, de manera que como su fecha de vinculación con la administración fue anterior al 31 de diciembre de 1996, se debe concluir que está amparada por el régimen de retroactividad y, por lo tanto, no procede reconocer a su favor la sanción moratoria, toda vez que esta es propia del sistema de liquidación anual.
1. 4 . El recurso de apelación
La demandante, actuando por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación, que sustentó en que el régimen de cesantías aplicable a los empleados territoriales por virtud de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 344 de 1996 conlleva la imposición de la sanción moratoria consagrada en la Ley 50 de 1990, en caso de tardanza en la consignación del auxilio.
Agregó que el municipio reconoció y admitió implícitamente la sanción moratoria, comoquiera que afirmó que consignó las cesantías en los fondos respectivos, por los años 2007 a 2010; además, si realizó la primera consignación del auxilio de cesantías en Colfondos el 13 de febrero de 2009, ello quiere decir que aceptó su afiliación a ese fondo, la cual se produjo el 13 de enero de 2000, razón por la cual solicita tener como prueba la certificación expedida por el referido fondo, en que consta la fecha de consignación de su auxilio por parte del ente territorial y, en consecuencia, se acceda a las pretensiones de la demanda.
Finalmente, señaló que los funcionarios públicos son responsables ante las autoridades tanto por infringir la Constitución y las leyes, como por omisión o extralimitación de sus funciones, y, entre las atribuciones de los alcaldes está la de cumplir con la obligación de consignar anualmente las cesantías a sus empleados, antes del 15 de febrero del año siguiente a aquel en que se causaron, pues, de no hacerlo, menoscaba los derechos de los trabajadores.
1.5 . Alegatos de conclusión en segunda instancia
Las partes demandante y demandada guardaron silencio en esta etapa procesal.
1.6 . El Ministerio Público
La procuradora tercera delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto en el cual solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, teniendo en consideración que las pruebas demuestran que la demandante pertenece al régimen de retroactividad de cesantías y, por ende, no puede beneficiarse de la indemnización por mora en la consignación anual de sus cesantías.
La Sala decide, previas las siguientes
2. Consideraciones
2.1. El problema jurídico
Se circunscribe a establecer (i) si la señora S.C.G. de Caro tiene derecho al reconocimiento de la sanción moratoria por la inoportuna consignación de las cesantías anualizadas; en caso afirmativo (ii) determinar si ese derecho está afectado por el fenómeno de la prescripción.
2.2. Marco normativo
La Ley 6 de 1945 «por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo», en el artículo 12, literal f), estableció, a favor de los trabajadores oficiales, el derecho al auxilio de cesantías a razón de un mes de sueldo por cada año de servicio y, proporcionalmente, por fracciones de año, y el artículo 17, literal a), ibidem, consagró que ese auxilio se reconocería a todos los empleados y obreros nacionales de carácter permanente.
El Decreto 1160 de 1947 «sobre auxilio de cesantías», en su artículo 6, señaló que para liquidar las cesantías se toma como base el último sueldo o jornal, salvo que hubiera sufrido modificaciones en los 3 últimos meses, caso en el cual se toma el promedio de lo devengado en los últimos 12 meses o en todo el tiempo servido, si fuere menor a ese lapso.
Ahora bien, el Decreto 3118 de 1968 creó el Fondo Nacional de Ahorro, y dentro de los objetivos que estableció para la administración de sus recursos, fijó los siguientes: «pagar oportunamente el auxilio de cesantía a empleados públicos y trabajadores oficiales», y «proteger dicho auxilio contra depreciación monetaria»; con tales finalidades, el artículo 3 ibidem determinó que las cesantías de los empleados públicos y trabajadores oficiales al servicio de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Empresas Industriales y Comerciales del Estado debían ser liquidadas y entregadas al Fondo; asimismo, en su artículo 22 ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social realizar, con corte a 31 de diciembre de 1968, la liquidación de cesantías de los empleados públicos y trabajadores oficiales afiliados a ella.
Con lo previsto en los artículos 27, 28 y 33 ibidem empezó el llamado «desmonte del régimen de retroactividad de cesantías», pues se dispuso la liquidación anual de esta prestación para los empleados y trabajadores de las entidades aludidas previamente, y la liquidación definitiva por la porción de tiempo laborada durante el año del retiro, así como el reconocimiento de intereses anuales del 9%, a ser liquidados el 31 de diciembre de cada año, sobre el saldo que figure a favor de cada empleado.
El Decreto 432 de 1998 «por el cual se reorganiza el Fondo Nacional de Ahorro, se transforma su naturaleza jurídica y se dictan otras disposiciones», mantuvo el objetivo de administrar, de manera eficiente, las cesantías, y, dentro de sus funciones, las de recaudo y pago de ese auxilio a los afiliados, al igual que la protección contra la pérdida de su valor adquisitivo. Además, en los artículos 6 y 7 ibidem, fijó un monto por concepto de intereses, con el propósito de evitar la pérdida del poder adquisitivo del auxilio de cesantías depositado, y un porcentaje a título de intereses sobre las cesantías.
Ahora bien, la Ley 344 de...
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