Sentencia nº 25000-23-26-000-2003-01082-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 16 de Agosto de 2018
| Fecha | 16 Agosto 2018 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Consejera p onente: S.C.D.D. CASTILLO
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número : 25000-23-26-000-2003-01082-01(38339)
Actor: SOCIEDADES CONCONCRETO S.A. Y AGREGADOS GARANTIZADOS DEL NORTE S.A.
Demandado: IDU
Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES
Asunto: Procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto de adjudicación en vigencia de la Ley 446 de 1998, no obstante la celebración del contrato. El tercero con interés directo no conoció de la publicación del contrato. Requisitos habilitantes y de comparación de ofertas. Rechazo por defectos y requisitos formales es improcedente. Ilegalidad del acto acusado. Pérdida de oportunidad en participar en el sorteo y de resultar beneficiado con la adjudicación
La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora y el litisconsorte, contra la sentencia de 11 de noviembre de 2009, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se dispuso:
“Primero.- Declárase probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción.
Segundo.- Niéguense las pretensiones de la demanda.
Tercero.- En firme esta providencia, liquídense por secretaría los gastos del proceso y en caso de remanentes devuélvase al interesado. Lo anterior, de conformidad con lo establecido en los artículos 7 y 9 del Acuerdo No. 2552 de 2004 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
Cuarto.- Sin condena en costas”.
I. ANTECEDENTES
1.1. Síntesis del caso
El 20 de mayo de 2003, las sociedades C.S. y Agregados Garantizados del Norte S.A., integrantes del Consorcio Transmilenio ACC, presentaron demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra del Instituto de Desarrollo Urbano -IDU-, con el objeto de que se declare la nulidad de la resolución nº. 2832 de 3 de abril de 2003, por medio de la cual se adjudicó el contrato de obra para la construcción de la Estación de Cabecera y el Patio (garaje) de la troncal Américas, para el sistema de transporte masivo Transmilenio de la ciudad de Bogotá D.C., a la Unión Temporal Metrocapital II. Como consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, solicitan condenar al pago de los perjuicios causados.
Como fundamento de las pretensiones, la parte actora, en síntesis, expuso los siguientes hechos:
1. El 18 de diciembre de 2002, el Instituto de Desarrollo Urbano -IDU-, mediante la resolución nº. 12411, ordenó la apertura de la licitación pública nº. IDU-LP-DTC-089-2002, con el objeto de adelantar la construcción de la Estación de Cabecera y el Patio (garaje) de la troncal Américas, para el sistema de transporte masivo Transmilenio en Bogotá D.C., por un valor estimado de $41 712 282 184,00.
2. Dentro del proceso de selección presentaron ofertas el Consorcio AIA-El Cóndor, Américas 089, Consorcio Crecer, Consorcio Vía Capital, Unión Temporal Metrocapital II, Consorcio Transmilenio ACC, Consorcio MVO, Consorcio QCC Transmilenio, Unión temporal Américas, Unión Temporal Conciviles -CACHIBI-, Conalvías S.A. y Consorcio CTO.
3. El 13 de marzo de 2001, el comité evaluador determinó que las propuestas allegadas por los proponentes Consorcio Vial Capital y Consorcio Transmilenio ACC no cumplían con los requisitos previstos en el pliego de condiciones, por lo que recomendó su rechazo. Respecto del Consorcio Transmilenio ACC señaló que el documento de conformación del consorcio y el certificado de existencia y representación legal de la firma Concreto S.A., integrante del proponente, no coincidían en el nombre, capacidad y facultades del representante legal. Lo anterior, pese a que obtuvo el mayor puntaje y el primer orden de elegibilidad.
4. El Consorcio Transmilenio ACC presentó observaciones a la evaluación y subsanó las inconsistencias. La directora del Instituto de Desarrollo Urbano, por su parte, resolvió acoger la recomendación del comité y rechazar la oferta. Así, el 3 de abril de 2003, adjudicó la licitación pública IDU-LP-DTC-089-2002 a la Unión Temporal Metrocapital II (fls. 15-18 cuaderno 1).
1. PRIMERA INSTANCIA
1.1. La demanda
Con base en la situación fáctica descrita, las sociedades C.S. y Agregados Garantizados del Norte S.A., integrantes del Consorcio Transmilenio ACC, impetran las siguientes declaraciones y condenas:
“1.- Es nula la Resolución No. 2832 de 3 de abril de 2003 proferida por la Directora general de Instituto, por medio de la cual se resolvió adjudicar la Licitación Pública IDU-LP-DTC-089-2002, cuyo objeto es contratar la CONSTRUCCIÓN DE LA ESTACIÓN DE CABECERA Y EL PATIO (GARAJE) DE LA TRONCAL AMÉRICAS PARA EL SISTEMA DE TRANSPORTE MASIVO TRANSMILENIO EN BOGOTÁ D.C., a la UNIÓN TEMPORAL METROCAPITAL II, en cuanto en virtud del anexo No. 1, del precitado acto administrativo se dispuso rechazar injusta e ilegalmente la propuesta del CONSORCIO TRANSMILENIO ACC y de contera dispuso adjudicar el contrato objeto de la licitación a quien no tenía derecho para el efecto, por no ser la mejor propuesta.
2.- El CONSORCIO TRANSMILENIO ACC tenía derecho a que le fuera adjudicado el contrato para la CONSTRUCCIÓN DE LA ESTACIÓN DE CABECERA Y EL PATIO (GARAJE) DE LA TRONCAL AMÉRICAS para el sistema de transporte masivo Transmilenio en Bogotá D.C., por satisfacer las exigencias previstas en los pliegos de condiciones de la licitación IDU - LP-DTC-089-2002 y haber obtenido el mayor puntaje, esto es, era la oferta que más le convenía a los intereses de la entidad estatal.
3.- Como consecuencia de las anteriores declaraciones, y a título de restablecimiento del derecho, el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO IDU deberá pagar al CONSORCIO TRANSMILENIO ACC los daños y perjuicios ocasionados con su actuar antijurídico así:
3.1.- La utilidad dejada de percibir por la no adjudicación del contrato a la que legítimamente tenían derecho y que se traducen en la suma de TRES MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y OCHO MILLONES QUINIENTOS DIECIOCHO MIL NOVECIENTOS CINCUENTA Y CINCO PESOS MCTE ($3.988.518.955) (Ver cuadro explicativo anexo No. 7).
4.- De igual modo se ordene la actualización de las condenas en los términos del artículo 178 del C.C.A., dando aplicación a la siguiente fórmula:
R= RH ÍNDICE FINAL (último para cuando se dicte sentencia en firme)
ÍNDICE INICIAL (fecha del acto acusado: abril 3 de 2003)
5.- De igual manera se ordene el reconocimiento de los intereses consagrados en el artículo 177 del C.C.A., si se dan sus presupuestos. La sentencia se ejecutará en los términos del artículo 176 del C.C.A.
6.- Se condene en costas al INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO” (fls. 13-15 y 65-117 cuaderno 1).
1. 2 . Cargos de nulidad. Normas violadas y concepto de la violación
Los demandantes consideran que el Instituto de Desarrollo Urbano -IDU-, desconoció los artículos 6º, 29, 13, 209 y 228 de la Constitución Política; 4º del Decreto 2170 de 2002; 23, 24, 25 numeral 15, 26 y 29 de la Ley 80 de 1993; artículos 13, 14 y 16 del Decreto 2150 de 1995 y 143 del Código de Procedimiento Civil. Normas relativas a la libertad de concurrencia, igualdad de oferentes y debido proceso.
La parte actora se detiene en la actuación de la administración que califica como irregular. Aduce que la decisión se fundó en que la sociedad C.S. no acreditó la existencia y representación legal de la sucursal de Bogotá, tampoco la capacidad de contratación de quien fungía como representante, comoquiera que no allegó el certificado de existencia y representación legal, tampoco el Registro Único de Proponentes. Señala que, al parecer de la entidad, dichos documentos eran necesarios para la comparación de las ofertas. Da cuenta de que, al tiempo y ante similar falencia, solicitó al proponente Consorcio Crecer subsanar la oferta, esto es allegar el certificado, para luego habilitarlo y proceder a evaluar; en tanto al Consorcio Trasmilenio ACC no se le permitió subsanar, en cuanto, aunque se allegó el certificado, la oferta fue rechazada.
Los accionantes afirman que el certificado y registro en mención no son necesarios para la comparación de ofertas, de ahí su carácter subsanable. Por tanto, en su sentir, la entidad no podía, como lo hizo, rechazar su propuesta. Además, la sociedad C.S. aportó los documentos solicitados, en los que se acreditó la representación legal y la capacidad para contratar de ambas sedes -Itagüí y Bogotá-, anotando que “no son personas jurídicas independientes”, “tampoco existen registros únicos de proponentes como sucursales tenga una sociedad, ya que lo que el mismo busca es precisamente un manejo centralizado y único”.
La parte actora alega que la decisión de rechazo desconoció los principios de legalidad, igualdad y selección objetiva. Asegura que su oferta ocupaba el primer orden de elegibilidad, por ser la más favorable a los intereses de la entidad (fls. 18-60 cuaderno 1).
1.3. La defensa del demandado
El Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- se opuso a las pretensiones. Admitió algunos hechos y negó otros y se atuvo a lo que llegare a ser demostrado en el proceso. En todo caso, señaló que la propuesta presentada por el demandante no podía ser considerada elegible, dado que no cumplía con los requisitos de participación señalados en los numerales 3.1 a 3.6 del pliego de condiciones, tales como la existencia y representación legal y la capacidad del representante, necesarios para la presentación de la propuesta y la suscripción del contrato. De esta forma, aseguró que las inconsistencias no eran subsanables y que la oferta del Consorcio Transmilenio ACC no era la mejor. Sostuvo:
“(…) No podría considerarse...
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