Sentencia nº 08001-23-31-000-2001-02667-03 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 16 de Agosto de 2018 - Jurisprudencia - VLEX 739788525

Sentencia nº 08001-23-31-000-2001-02667-03 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 16 de Agosto de 2018

Fecha16 Agosto 2018
EmisorSECCIÓN TERCERA

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO DE CONCESIÓN PORTUARIA / MARCO JURÍDICO DEL CONTRATO DE CONCESIÓN PORTUARIA / MODIFICACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO - Modificación del valor de la contraprestación / DERECHO AL DEBIDO PROCESO / DERECHO DE DEF ENSA - Violación

En el presente caso, la antes denominada Superintendencia General de Puertos, en una resolución que luego confirmó el Ministerio de Transporte, fijó la suma de US$1'163.240,43 como valor de la contraprestación plena que “a partir del 8 de noviembre de 1999” y, en forma anual, habría de pagar la sociedad hoy demandante, por el uso de la infraestructura integrada con los activos de la extinta Colpuertos. Sin embargo, pretendió motivar su decisión limitándose a aducir que en la evaluación financiera efectuada en su Dirección de P.P., se había determinado que la Sociedad Portuaria de Barranquilla debía pagar ese monto, cada año, por el término que restaba para que finali zara la concesión (fl. 89, c.1) (…) Le asistía a la Sociedad Portuaria de Barranquilla el derecho a conocer de antemano los informes que le servirían de fundamento a la Administración para adoptar la decisión hoy enjuiciada. Sin embargo, la entidad estatal guardó total silencio al respecto antes de proferir la Resolución N° 077 de 2000 y, por si fuera poco, en el acto administrativo se abstuvo de referir de manera clara, detallada e informativa -siquiera con un mínimo razonable de explicación- el contenido de las pruebas que habrían de soportar lo allí decidido (…) Por otro lado, pero yendo hacia la misma conclusión sobre la violación del derecho de defensa, es del caso advertir que si bien, para la fecha de expedición de la Resolución N° 077 de 2000 le asistía a la entonces Superintendencia General de Puertos la competencia para modificar unilateralmente el valor de la contraprestación -como se analizará en detalle más adelante-, no es menos cierto que tal prerrogativa no comportaba ni entrañaba facultades para abstenerse de garantizarle a la Sociedad Portuaria Regional de Barranquilla el derecho a controvertir las resultas de las evaluaciones financiera y portuaria, anteriormente aludidas. Así las cosas, hay lugar a concluir que prospera el cargo de nulidad por “violación del derecho de defensa” , como una manifestación del derecho fundamental al debido proceso, respecto de las resoluciones demandadas.

CONTRATO DE CONCESIÓN PORTUARIA / CLÁUSULA COMPROMISORIA - Alcance / MODIFICACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

En el presente asunto, reitera la Sala, se debate la nulidad de los actos administrativos por los cuales la Superintendencia General de Puertos y el Ministerio de Transporte -este último en sede de reposición- fijaron como contraprestación a cargo de la Sociedad Portuaria de Barranquilla, valores diferentes a los que se habían previsto en el contrato inicial y en el otrosí N° 004 del 29 de septiembre de 1993. Tal decisión comporta, palmariamente, una modificación unilateral del contrato de concesión N° 008 de 1993 y sus acuerdos adicionales, de lo cual se sigue que la legalidad de las resoluciones demandadas no está cobijada por la cláusula compromisoria y debe ser excluida del examen arbitral, según lo previsto en el artículo 76 del Decreto 222 de 1983 y en la cláusula décima novena del contrato, comentada. En tal sentido, esta controversia debe ser dilucidada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo .

MARCO JURÍDICO DEL CONTRATO DE CONCESIÓN PORTUARIA / CONTRAPRESTACIÓN POR CONCESIÓN PORTUARIA - Cálculo / RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN APLICABLE

Al regular la concesión portuaria definida en el artículo 5 -relativa al uso de playas, terrenos de bajamar y sus zonas accesorias y demás bienes de uso público-, el artículo 7 de Ley 1 de 1991 le asignó al Gobierno Nacional la función de establecer periódicamente, en los planes de expansión portuaria, la metodología para calcular el valor de la contraprestación causada por ese concepto. Este aspecto fue reglamentado en el Decreto 2147 de 1991, que al regular lo relativo a las fórmulas que debían aplicarse para establecer la indicada contraprestación, le asignó a la Superintendencia General de Puertos la función de establecer los parámetros para su cálculo definitivo (artículo 24). De igual manera, la Ley 1 de 1991 le atribuyó a la Superintendencia General de Puertos facultades y competencias para recibir -artículo 9-, estudiar y aprobar las peticiones de concesión -artículos 11, 12 y 13-, otorgarlas bajo el cumplimiento de requisitos legales y con la participación de otras autoridades -artículo 10-, formular de manera oficiosa ofertas de concesión -artículo 13- y otorgar permisos a las sociedades portuarias para modificar las condiciones en las que se les hubiera aprobado la respectiva concesión, siempre que ello no causara perjuicios graves ni generara cambios de tal naturaleza que pudieran desvirtuar los “propósitos de competencia” previstos en ese estatuto. Asimismo, de conformidad con el artículo 18 de la Ley 1 de 1991, la Superintendencia General de Puertos podía declarar la caducidad del contrato de concesión, decisión contra la cual solo pr ocedía el recurso de reposición (…) En cuanto al régimen de contratación pública aplicable al contrato de concesión N° 008, es de reiterar que dicho negocio jurídico estaba sujeto a la Ley 1 de 1991, el Decreto reglamentario 2681 de 1991 y las resoluciones de la Superintendencia General de Puertos, atinentes a la materia. Ahora, si bien por acuerdo entre las partes, varios aspectos del indicado negocio jurídico se sujetaron al Decreto - ley 222 de 1983, esta no le era aplicable al contrato de concesión portuaria, ni aun porque así se hubiera pactado en las cláusulas, como más adelante se señalar á.

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO - Alcance / DEBIDO PROCESO EN CONTRATACIÓN ESTATAL

[C] omo la jurisprudencia ha reconocido que el derecho fundamental al debido proceso también debe garantizarse en materia administrativa y, concretamente, en el ámbito de la contratación estatal, dado que el mandato contenido en el artículo 29 de la Constitución Política establece, precisamente, que ese derecho debe aplicarse en todas las actuaciones judiciales “y administrativas” . Ahora, también se ha precisado que el alcance del debido proceso en materias administrativa y contractual no puede ser el mismo que tiene lugar en el ámbito jurisdiccional, puesto que en el ejercicio de la función administrativa y en el desarrollo de la actividad contractual deben también atenderse otros principios de rango constitucional, como lo son la eficacia, celeridad y economía, orientados al cabal y oportuno logro de los fines del Estado. Asimismo, la aplicación del derecho al debido proceso en la contratación administrativa no se circunscribe únicamente al plano sancionatorio, sino a todos aquellos eventos en los cuales el administrado pueda resultar afectado con una determinada decisión, adoptada por la entidad estatal con ocasión del contrato o en desarrollo de este.

MODIFICACIÓN UNILATERAL DE CONTRATO DE CONCESIÓN - Trámite / DEBIDO PROCESO - Motivación de acto administrativo / DERECHO DE DEFENSA - Violación

La Superintendencia General de Puertos no indicó en la resolución demandada cuál fue el análisis específico que se había hecho en la evaluación financiera, ni explicó o siquiera enunció los parámetros, variables y elementos que se tuvieron en cuenta para arribar a la conclusión de que la contraprestación plena equivalía a US$1'163.240,43, como tampoco manifestó haber puesto en conocimiento de la Sociedad Portuaria de Barranquilla, el aludido informe financiero y la evaluación que la misma entidad había efectuado respecto del uso de la infraestructura por parte de la firma concesionaria. Asimismo, advierte la Sala que en el acto de notificación personal de la Resolución 077 de 2000 -contentiva de la decisión aludida- no se dejó constancia alguna de que a la sociedad afectada se le hubiera entregado copia de las evaluaciones que soportaron lo resuelto por la Superintendencia (fl. 91, reverso, c.1) y que en las probanzas aportadas a este proceso no se aprecia que, de alguna manera, la Sociedad Portuaria de Barranquilla hubiera sido informada de que la entidad estatal estuviera adelantando el análisis financiero y la evaluación de su actividad portuaria, con miras a resolver lo pertinente sobre la fijación de la contraprestación plena, siguiendo lo previsto por las partes en el contrato de concesión y en el otrosí N° 004. Tal conducta de la Superintendencia General de Puertos fue palmariamente violatoria del derecho de defensa que se le debió garantizar a la Sociedad Portuaria de Barranquilla .

SUPERINTENCIA GENERAL DE PUERTOS Y MINISTERIO DE TRANSPORTE - Competencia / NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO POR FALTA DE COMPETENCIA - No configurado

[R] eitera la Sala que en el momento de expedición de la Resolución N° 0077 del 24 de febrero de 2000, no podían aplicarse aún las reglas nuevas de competencia establecidas en el Decreto 101 del 2 de febrero de ese año, puesto que no se habían cumplido los presupuestos ni las condiciones allí exigidas para su plena materialización, esto es, no se habían organizado las nuevas dependencias del Ministerio de Transporte a las cuales se trasladarían las competencias de la Superintendencia General de Puertos. Asimismo, una vez culminada tal reestructuración, se tornaba obligatoria la aplicación plena del Decreto 101 de 2000, de suerte que ya no podían las entidades demandadas obrar en contra de tales disposiciones ni volver a las reglas antiguas de competencia, so pretexto de que el recurso de reposición debía ser resuelto por la autoridad que expidió el acto administrativo reprochado y no por el organismo que tenía la competencia actual...

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