Sentencia nº 11001-03-24-000-2010-00198-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 16 de Agosto de 2018
| Fecha | 16 Agosto 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
PRUEBA DE LAS NORMAS JURÍDICAS – De alcance nacional
[E]s preciso mencionar que, aun cuando el Ministerio de Transporte no dio respuesta formal a la solicitud de allegar los citados antecedentes, obra en el plenario el Decreto 87 de 2011 expedido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Transporte y la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública; las Resoluciones números 007147 del 28 de agosto de 2001, 000980 del 26 de marzo de 2010 y la 002115 del 31 de mayo de esa misma anualidad dictadas por el Ministerio de Transporte; y copia de las Circulares - Memorando 20104100075033 del 4 de mayo y de la número 20104100115873 del 28 de julio las dos de 2010 proferidas por la misma cartera ministerial, documentos todos estos que se adjuntaron a la contestación de la demanda y que pueden reputarse como los antecedentes que echa de menos la parte accionante, puesto que, además, son los invocados por el Ministerio como decisiones previas a la expedición de la norma que se impugna y respecto de las cuales se justifica la existencia de la norma que se acusa. En tal medida, tanto esos cuerpos normativos como los que trae el demandante en sus alegaciones finales, por tratarse precisamente de disposiciones nacionales que no requieren ser probadas, serán valorados con el rigor que impone la ley, teniendo en cuenta para el efecto lo establecido en el artículo 177 del CGP.
DEMANDA – Es la oportunidad para que el demandante presente los puntos de hecho y de derecho para sustentar sus pretensiones / ALEGATOS DE CONCLUSIÓN – Improcedencia de presentar nuevos cargos
Para el pronunciamiento sobre la petición de nulidad del acto acusado, la Sala observa primeramente que en los alegatos de conclusión el accionante hizo referencia a un cargo nuevo, no esgrimido en la demanda, según el cual la decisión impugnada creaba un nuevo modelo de transporte denominado “Sistema de operación por corredores integrados de servicio”, sin tener competencia para ello. Al respecto, es necesario precisar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 137 del CCA., la oportunidad que tiene el demandante para exponer los puntos de hecho y de derecho que considera pertinentes para lograr que se acoja su pretensión por parte del Juez Contencioso Administrativo es en la demanda. (…) Siendo ello así, y habida cuenta de que el cargo de falta de competencia por la presunta creación de un nuevo modelo de transporte vía fue presentado en la etapa de alegaciones, no puede la Sala abordarlos so pena de desconocer el derecho al debido proceso, de contradicción y de defensa de que es titular el Ministerio de Transporte, pues admitir su valoración supondría ignorar que frente a ellos la citada entidad no tuvo la oportunidad de controvertirlos. Tal ha sido la postura pacífica, reiterada y uniforme de ésta Corporación al indicar que las providencias judiciales deben observar con rigor el principio de congruencia entre el petitum (pretensiones de la demanda) y el decisum, de modo que exista una total correspondencia.
SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE - Reglamentación
En nuestro ordenamiento el transporte siempre ha gozado de una especial protección, y ha sido calificado como un servicio público, cuya planeación, control, regulación y vigilancia corresponde al Estado, y en esa medida se trata de una actividad intervenida dados sus efectos en el desarrollo progresivo de las interacciones de la vida moderna y el significativo progreso social resultante del crecimiento económico que promueve y dinamiza. (…) Siendo ello así, no cabe duda alguna de que, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 150, numeral 23 de la Constitución Política, corresponde al Congreso la expedición de la ley para regular la prestación de ese servicio público, atribución que, además, corresponde al legislador en ejercicio de la potestad de “expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones”. Como consecuencia de ello se profirieron las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, en las cuales se definieron los modos y los medios en que éste se preste, las condiciones generales para el otorgamiento de las rutas y horarios, los requisitos mínimos de seguridad para los usuarios, la determinación de quiénes han de ejercer la autoridad de transporte, la necesaria coordinación de las autoridades nacionales con las autoridades locales para el efecto, entre otros aspectos, todos dirigidos a permitir la movilización de las personas o cosas a través de vehículos en condiciones de libertad, acceso, calidad, al amparo de un orden de prioridad que comienza por garantizar la seguridad de los usuarios, así como la comodidad y accesibilidad. Así pues, y en aras de acatar las órdenes que allí impartió el Legislador, además de la contenida en el numeral 11 del artículo 189 Superior, se previó que la reglamentación de cada modo de transporte quedara en manos del Gobierno Nacional. (…) En vista de lo anterior, el P. de la República junto al Ministro de Transporte expidió el Decreto 171 de 2001, que interesa al caso, en el cual se elaboró todo un desarrollo del régimen aplicable a la habilitación de las empresas interesadas en prestar el servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera.
SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE - Reestructuración de horarios. Alternativas del artículo 37 del Decreto 171 de 2001
[E]l supuesto objeto de reglamentación por parte del P. de la República es el siguiente: se parte de la existencia de un número plural de empresas que tiene autorizada una misma ruta, las cuales pueden solicitar conjuntamente la modificación, incremento o disminución de sus horarios. Teniendo en cuenta lo anterior, la norma prevé dos escenarios, a saber: el primero, que exista consenso entre esas empresas, caso en el cual deberán suscribir un acuerdo con las siguientes características: (i) debe estar contenido en un acta, (ii) debe tener una duración mínima de un año, (iii) debe contemplar la distribución de horarios entre las empresas, (iv) debe garantizar que la demanda será suficiente y debidamente atendida sin que la calidad del servicio se vea desmejorada. La citada acta debe ser registrada ante el Ministerio de Transporte, entidad que expedirá un acto administrativo de reconocimiento del acuerdo y entonces operarán las rutas en los horarios convenidos. La segunda hipótesis que regula la norma es la de inexistencia de consenso de las empresas de transporte para la modificación de sus horarios en una ruta determinada. En este evento, el registro deberá efectuarse de manera individual por cada empresa ante el Ministerio de Transporte y éste expedirá la respectiva autorización. Como se observa, la solicitud de cambios en los horarios establecidos para una empresa de transporte que tiene autorizada una ruta depende directamente de la necesidad que advierta la empresa, y es por ello que en todos los supuestos anotados a manera de vicisitud se parte de la presentación de la respectiva petición.
REESTRUCTURACIÓN DE HORARIOS DE EMPRESAS HABILITADAS PARA LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE DE PASAJEROS POR CARRETERA – Alternativas del artículo 37 del Decreto 171 de 2001 / POTESTAD REGLAMENTARIA DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE – Debe estar sujeta a las normas superiores sobre la materia / POTESTAD REGLAMENTARIA DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE – Exceso / POTESTAD REGLAMENTARIA DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE – Nulidad de la Resolución 000995 del 18 de marzo de 2009 por desconocimiento de lo previsto en el Decreto 171 de 2001
[N]o se niega la posibilidad de que el Ministerio reglamente asuntos que son de su resorte; el reproche deviene en que debe efectuarlo en expresa sujeción a las normas superiores, entendiendo a éstas como la Constitución, la Ley y los reglamentos expedidos por las autoridades que de acuerdo a la estructura del poder público le son oponibles por jerarquía. Ciertamente, en aplicación de todo el análisis precedente, es claro que la pretensión de nulidad del actor tiene vocación de prosperar, puesto que el Ministerio, valiéndose de las facultades de las que es titular, desconoció el régimen previsto por el P. de la República en cuanto a la reestructuración de los horarios preestablecidos en rutas previamente autorizadas, pues pasó de ser un régimen en el cual las empresas de transporte se encontraban con una opción, a uno que impone ese deber sin atender a la necesidad de incremento o disminución que pueda explicar tal regla. (…) Se agrega a lo dicho que el procedimiento establecido en el artículo 29 del Decreto 171 de 2001, prevé como parte de los términos de referencia de la licitación de rutas de transporte terrestre de pasajeros, la determinación de los horarios en que debe ser prestado el servicio, circunstancia que es parte esencial de la oferta que en ese sentido presenten las empresas y que no puede ser variada, salvo que existan razones debidamente sustentadas y frente a casos concretos, pues es una de las condiciones que debe considerar cada oferente al momento de licitar. La obligatoriedad en la presentación de los respectivos proyectos es evidente al observar que el mismo Ministerio otorgó plazos adicionales al otorgado en la Resolución No. 000995 de 2009 contemplando como plazo máximo el 31 de mayo de 2011, tal y como se observa en el contenido de las Resoluciones números 000980 de 2010 (prorrogó el plazo al 31 de mayo de 2010), 00215 de 2010 (prorrogó el plazo aludido al 31 de julio de 2010), 3159 de 2010 (prorrogó hasta el 31 de agosto de 2010), 3526 de 2010 (prorrogó hasta el 31 de enero de 2011), y 262 de 2011 (prorrogó hasta el 31 de mayo de 2011). El parágrafo del artículo primero de la Resolución 000980 muestra con claridad el carácter imperativo impuesto para presentar el documento de reestructuración; (…) Tan cierto es lo que ha quedado expuesto, que fue el mismo Ministerio el que derogó expresamente las mencionadas resoluciones, e...
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