Sentencia nº 17001-23-31-000-2009-00117-02 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 16 de Agosto de 2018
| Fecha | 16 Agosto 2018 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO
Bogotá D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número: 17001-23-31-000-2009-00117-02(45695)
Actor: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA
Demandado: NACIÓN - RAMA JUDICIAL
Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA ( APELACIÓN SENTENCIA )
Temas: DAÑO CAUSADO POR LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA - R ESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR ERROR JURISDICCIONAL - C onvenio Interadministrativo - Caducidad de la demanda de controversias contractuales / DAÑO ANTIJURÍDICO - No se configuró en el presente caso.
Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 19 de abril de 2012 por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las pretensiones de la demanda.
I. A N T E C E D E N T E S
1. La demanda
El 30 de noviembre de 2006, la Universidad Nacional de Colombia -en adelante UNAL-, a través de apoderada judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa, presentó demanda contra la Nación - Rama Judicial, con el fin de que se le indemnizaran los perjuicios causados por el error judicial en que supuestamente habría incurrido el Tribunal Administrativo de Caldas dentro del auto No 132 del 1° de abril de 2004, por medio del cual rechazó, por caducidad, la demanda de controversias contractuales que esa institución interpuso en contra del municipio de La Dorada, C..
Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó que se condenara a la entidad accionada a pagarle por concepto de perjuicios materiales, sin distinguir la modalidad, la suma de $106'802.790.69, discriminados de la siguiente forma: i) $35'000.000 equivalentes al valor insoluto de los contratos; ii) $11'252.779.59 correspondientes a la indexación desde octubre de 2001 hasta el 30 de noviembre de 2006; iii) $60'550.011.11 por los intereses corrientes y de mora ocasionados durante el período antes indicado.
En último lugar, reclamó el pago de 10 S.M.L.M.V. para resarcir los perjuicios morales.
1.1. Hechos
El 11 de junio de 1999, la Universidad Nacional de Colombia, S.M., celebró “un contrato interadministrativo de consultoría” con el municipio de La Dorada, C., cuyo objeto era la formulación y elaboración del Plan Básico de Ordenamiento Territorial “acorde a la Ley 388 de 1999, sus Decretos Reglamentarios y los lineamientos exigidos por la Corporación Autónoma Regional de Caldas, Corpocaldas”. El plazo se pactó en cuatro meses, contados a partir del acta de inicio.
El 22 de mayo de 2000, las partes suscribieron “un contrato adicional interadministrativo” en el que modificaron las cláusulas relativas al alcance del contrato, el valor, la forma de pago, la imputación presupuestal y la duración. Esta última se determinó en 5 semanas contadas desde el 22 de mayo de 2000.
El 4 de septiembre de 2001, el contrato finalizó, pues, en esa fecha, C. aprobó “el contenido ambiental del proyecto de plan básico de ordenamiento territorial del municipio de la Dorada, según consta en la Resolución No 052”. El municipio de La Dorada le adeudaba a la UNAL la suma de $35'000.000.
Ante la omisión del municipio de liquidar el contrato y pagar esa suma de dinero, el 19 de diciembre de 2003, la UNAL elevó ante la Procuraduría General de la Nación una solicitud de conciliación que se declaró fallida. Posteriormente, el 9 de febrero de 2004, radicó ante el Tribunal Administrativo de Caldas una demanda contractual con el objeto de que se liquidara, en sede judicial, el contrato interadministrativo referido.
El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante auto No 132 del 1° de abril de 2004, rechazó la demanda por caducidad de la acción. En contra de esa decisión, la UNAL interpuso el recurso de apelación y el 12 de abril de 2005, el Consejo de Estado declaró la nulidad desde el auto que lo admitió, porque el proceso tenía vocación de única instancia.
El Tribunal Administrativo de Caldas incurrió en un error jurisdiccional con la expedición del auto No 132 del 1° de abril de 2004, dado que:
i) Desconoció las pruebas obrantes en el proceso.
ii) Contabilizó la caducidad de forma equivocada, pues asumió como punto de partida la fecha en que se cumplió el plazo estipulado en los contratos. Al respecto, aclaró que el conteo debió iniciar desde “la finalización del contrato”, la cual, a su modo de ver, ocurrió el 4 de septiembre de 2001, cuando C. aprobó el componente ambiental del Plan Básico de Ordenamiento Territorial.
iii) Pasó por alto que la caducidad se suspendió con la presentación de la solicitud de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación.
iv) Vulneró la Ley 80 de 1993, artículo 60, y el CCA, artículo 136, numeral 10, literal d (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores):
“[S]i la Sala de Decisión hubiese tenido en cuenta las pruebas obrantes en el expediente (…) habría tenido que concluir que como las partes no acordaron un plazo para liquidar el contrato interadministrativo inicial y su adicional, ni existían pliegos de condiciones o términos de referencia que lo establecieran, ni la entidad demandada había expedido acto administrativo que ordenara la terminación del contrato, el presupuesto legal aplicable en este caso para la liquidación contractual sería el de la FINALIZACIÓN DEL CONTRATO, hecho este que ocurrió el 4 de septiembre de 2001, fecha en la cual (…) CORPOCALDAS aprobó el contenido ambiental del proyecto de plan básico de ordenamiento territorial del municipio de la Dorada (…).
“En efecto, la ejecución del contrato inicial y su adicional se prolongó más allá del 27 de junio del 2000, en verdad las partes siguieron actuando en cumplimiento del objeto contractual, tan es así que el Municipio de la Dorada designó como su consultor ante CORPOCALDAS al D.B.L.G., quien se desempeñaba como representante de la Universidad para la ejecución de los contratos (…) siendo su labor desarrollada hasta el 4 de septiembre de 2001 (…).
“Aun cuando la Sala de decisión tuvo en cuenta el artículo 60 de la ley 80 de 1993 sobre liquidación de contratos, no aplicó esta disposición de manera correcta conforme los hechos relatados en la demanda y de los cuales se desprende claramente que la obligación de liquidar el contrato por parte del municipio de la Dorada se hizo efectiva y comienza a partir del día 4 de septiembre de 2001 (…).
“Es menester entonces armonizar la premisa legal aludida con el párrafo segundo del auto constitutivo del ERROR JURISDICCIONAL que se demanda, teniendo en cuenta que para efectos de establecer la caducidad en materia contractual el artículo 44 de la ley 446 de 1998 dispone que los contratos que requieren liquidación como en el caso objeto de estudio, el término para el ejercicio de la acción contractual se cuenta desde el vencimiento del plazo que tenía la administración para liquidarlo.
“Armonicemos entonces:
“Manifestó la Sala de Decisión en ese entonces que:
`Como corolario de lo anterior, y de acuerdo a lo establecido en el artículo 136 numeral 10, literal d) del C.C.A., se debe contar el término de dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes, además se debe contar el término establecido en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, es decir cuatro (4) meses más para proceder a contar el término de caducidad en la acción contractual de la referencia. Es decir, el término vencería el 27 de diciembre del 2000(…)'.
“Resulta absolutamente claro que el apartado subrayado se refiere al plazo convenido por las partes PARA LIQUIDAR EL CONTRATO, y no como equivocadamente lo entendió la Sala (…) EL FIJADO CONVENCIONALMENTE PARA LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO. Es este yerro evidente el que conduce a la Sala a concluir, como lo hace, que el término vencería el 27 de diciembre del año 2000. Si la norma se hubiere interpretado y aplicado con la claridad que el asunto merece, se hubiera podido deducir, como la suscrita lo hace, que dado que no se fijó o pactó un término para liquidar el contrato en el caso que nos ocupa, la caducidad de la acción contractual empezaría a contarse desde cuando se cumplió el objeto contractual, esto es, cuando se expidió la Resolución N° 052 del 4 de septiembre de 2001 (…), pues fue a este momento cuando las partes acordaron se cumpliría el contrato (…)”.
2. Trámite de primera instancia
2.1. Admisión de la demanda y notificación
El 30 de noviembre de 2006 se radicó y sometió a reparto la demanda; su trámite le correspondió al Juzgado Segundo Administrativo de Manizales, C.. Ese Despacho judicial, mediante auto del 7 de febrero de 2007 la inadmitió; una vez subsanada, a través de auto del 2 de marzo de 2007, la aceptó, decisiones que fueron notificadas en debida forma a la Rama Judicial y al Ministerio Público.
2.2. Contestación de la demanda
La Rama Judicial indicó que la providencia cuestionada rechazó la demanda por caducidad con base en las estipulaciones contractuales “válidamente convenidas por las partes”. A ese respecto, sostuvo que la liquidación del contrato debía tener ocurrencia cuando la universidad hiciera entrega del informe final del Plan Básico de Ordenamiento Territorial, obligación que de ninguna manera estaba sujeta a la aprobación que del mismo hiciera Corpocaldas.
Sostuvo que, de conformidad con los artículos 60 de la Ley 80 de 1993 y 136, numeral 10, literal d, del CCA, la caducidad en el proceso de controversias contractuales ocurrió el “28 de diciembre de 2002” y la demanda se presentó, extemporáneamente, el “9 de febrero de 2004”. Explicó que la solicitud de conciliación extrajudicial no suspendió ningún término, dado que se radicó el “19 de diciembre de 2003”, una vez transcurrido el término de caducidad.
En último lugar, alegó que el daño antijurídico es incierto, porque la entidad demandante solo...
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