Sentencia nº 25000-23-26-000-2012-00727-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 16 de Agosto de 2018
| Fecha | 16 Agosto 2018 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO
Bogotá D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número: 25000-23-26-000-2012-00727-01(56665)
Actor: CONSULTORÍA COLOMBIANA S.A.
Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS - INVÍAS
Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (APELACIÓN SENTENCIA)
Temas: ACTOS PREVIOS - CONCURSO DE MÉRITOS - MODIFICACIÓN DEL PUNTAJE -inconsistencias entre las certificaciones de experiencia - traslapo de tiempos de dedicación / POTESTAD VERIFICADORA - de la entidad pública sobre la información de las certificaciones de experiencia / LEGITIMACIÓN ACTIVA - no es requisito de procedibilidad la citación del consorcio adjudicatario a la conciliación.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 5 de noviembre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, mediante la cual se dispuso (se transcribe de forma literal):
“PRIMERO: DECLÁRESE probada la excepción denominada por el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS - INVÍAS, como “falta de cumplimiento de requisitos de procedibilidad”, por las razones expuestas en esta providencia.
“ SEGUNDO : NIÉGUENSE las pretensiones de la demanda, teniendo en cuenta lo estudiado en esta proveído.
“ TERCERO : ABSTENERSE de condenar en costas”.
I. A N T E C E D E N T E S
1. La demanda
Mediante demanda presentada el 12 de abril de 2012, la sociedad Consultoría Colombiana S.A. solicitó las siguientes declaraciones y condenas contra el Instituto Nacional de Vías - INVÍAS (se transcribe de forma literal):
“PRIMERA: Que se declare que es absolutamente NULO el acto administrativo contenido en la Resolución No. 07240 del 27 de diciembre de 2012, expedida por el S. General técnico del INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS, `por medio de la cual se adjudica el Concurso de Méritos No. CM-SGT-SAT-067-2011 que tiene por objeto la COMPLEMENTACIÓN DE LOS ESTUDIOS Y DISEÑOS DEFINITIVOS (FASE III) PARA LA SOLUCIÓN INTEGRAL DEL PASO SOBRE EL RÍO MAGDALENA EN BARRANQUILLA', como que es nula, también, la evaluación definitiva y establecimiento del orden de elegibilidad que previa a la adjudicación adoptaron los funcionarios evaluadores del INVÍAS, en acta de reunión de establecimiento del orden de elegibilidad y apertura de oferta económica de ese mismo concurso, realizada durante los días 26 y 27 de diciembre de 2011.
“Lo anterior, por ser violatorio de las normas en que debería haberse fundado, expidiéndose en forma irregular y con falsa motivación y desviación de las atribuciones propias del funcionario que adjudicó el Concurso de Méritos en análisis, infringiendo los Principios Legales de Igualdad, de Selección Objetiva y de Transparencia, transgrediendo de manera flagrante las condiciones y requisitos contenidos en los Pliegos de Condiciones o Términos de Referencia del Concurso de Méritos que, como es lógico, fueron redactados y elaborados por la propia entidad pública contratante.
“SEGUNDA: Que como consecuencia y fundamento de la anterior declaración, en virtud de lo dispuesto por el Artículo 87 del CCA, se declare que es NULO ABSOLUTAMENTE, también, el contrato No. 2200 de 2011, celebrado entre el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS y el CONSORCIO ECOPUENTES (NIT 900.486.775-1) para realizar `La COMPLEMENTACIÓN DE LOS ESTUDIOS Y DISEÑOS DEFINITIVOS (FASE III) PARA LA SOLUCIÓN INTEGRAL DEL PASO SOBRE EL RÍO MAGDALENA EN BARRANQUILLA'.
“TERCERA: Que se declare que al CONSORCIO CONCOL TYPSA le correspondía el primer lugar en el orden de elegibilidad del Concurso de Méritos No, CM-SGT-SAT-067 de 2011 del INVÍAS para `la COMPLEMENTACIÓN DE LOS ESTUDIOS Y DISEÑOS DEFINITIVOS (FASE III) PARA LA SOLUCIÓN INTEGRAL DEL PASO SOBRE EL RíO MAGDALENA EN BARRANQUILLA' de conformidad con (1º) de los criterios de calificación contenidos en los pliegos de condiciones o términos de referencia de ese concurso; (2º) las ofertas recibidas; (3º) el informe de evaluación del proceso y (4º) los principios legales de selección objetiva y de transparencia.
“CUARTA: Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título o manera de restablecimiento de sus derechos, se condene a la entidad pública demandada a pagar al demandante, miembro del CONSORCIO CONCOL TYPSA, la suma de $1.091'735.409, que corresponde y equivale a la remuneración dejada de recibir como consecuencia de la injusta, ilegítima e ilegal privación de su derecho a celebrar el contrato resultante del concurso de méritos, según lo consignado en la oferta presentada.
2. Los hechos
Síntesis del caso
En el Concurso de Méritos CM-SGT-SAT-067 de 2011, el INVÍAS modificó el puntaje fijado en el informe de evaluación para la experiencia de un ingeniero especialista en estructuras que fue presentado por el Consorcio CONCOL TYPSA, lo cual llevó a que el contrato correspondiente fuera adjudicado a otro proponente. La demandante consideró que se violaron las reglas del pliego de condiciones y los principios de selección objetiva y transparencia.
En el escrito de demanda, la parte actora narró los siguientes hechos:
2.1. INVÍAS ordenó la apertura del Concurso de Méritos CM-SGT-SAT-067 de 2011, cuyo objeto era la “COMPLEMENTACIÓN DE LOS ESTUDIOS Y DISEÑOS DEFINITIVOS (FASE III) PARA LA SOLUCIÓN INTEGRAL DEL PASO SOBRE EL RÍO MAGDALENA EN BARRANQUILLA”.
2.2. Según narró la demandante, al Concurso de Méritos se presentaron varios proponentes, entre los cuales se encontraron el Consorcio CONCOL TYPSA, del cual hizo parte la sociedad Consultoría Colombiana S.A. -ahora demandante-; el Consorcio ECOPUENTES - integrado por E.C.S., I.V. Ingenieros Sucursal Colombia S.A., y J.F.S.- y el Consorcio VIAL GS-67.
2.3. El 19 de diciembre de 2011, el INVÍAS emitió el primer informe, de acuerdo con el cual el Consorcio CONCOL TYPSA se ubicó en el primer orden de elegibilidad. Según afirmó la demandante, con fundamento en dicho informe se evidenció que la propuesta del Consorcio ECOPUENTES no cumplió con los requisitos del numeral 5.2. del pliego de condiciones, referido a la acreditación de los contratos celebrados con anterioridad.
2.4. Dentro del término de la etapa de traslado para presentar observaciones, el Consorcio VIAL GS 67 presentó varios reparos al informe de evaluación, entre ellos, objetó la calificación de la experiencia del ingeniero D.E.D.P., especialista estructural, propuesto por el Consorcio CONCOL TYPSA.
2.5. El 23 de diciembre de 2011, el INVÍAS emitió un segundo informe, del cual dio traslado, con las observaciones del Consorcio VIAL GS-67. En este informe el Consorcio CONCOL TYPSA pasó a quedar ubicado en el tercer lugar de elegibilidad, toda vez que el INVÍAS calificó con cero (0) puntos la experiencia laboral del ingeniero D.P. y le disminuyó el puntaje relativo a la formación académica, el cual, en criterio de la demandante, no estaba en discusión.
2.6. El 26 de diciembre de 2011 se inició la audiencia en la que se debía dar apertura a la propuesta económica y definir el orden de elegibilidad. Tanto el Consorcio ECOPUENTES como el Consorcio CONCOL TYPSA presentaron comunicaciones radicadas ante el INVÍAS; el primero, según la demandante, solicitó no tener en cuenta algunos contratos con los que pretendía acreditar experiencia y el segundo presentó unas certificaciones de la firma PCA Proyectistas Civiles, con las cuales, en criterio de la demandante, se aclaró que la experiencia del ingeniero D.P. se ajustaba a lo requerido en el pliego de condiciones. La audiencia se suspendió hasta el día siguiente.
2.7. El 27 de diciembre de 2011, el INVÍAS reanudó la audiencia y se pronunció sobre las solicitudes de los proponentes, rechazó las certificaciones de experiencia acreditadas para el ingeniero presentado por el Consorcio CONCOL TYPSA, pese a que -según narró la demandante- en otro proceso de contratación el INVÍAS las había aceptado para el mismo profesional. En cambio, según advirtió la demandante, en la misma audiencia, el INVÍAS aceptó nuevos documentos presentados por el Consorcio ECOPUENTES, los cuales habían sido radicados a las 8 y 32 A.M. del mismo 27 de diciembre.
2.8. Finalmente, el INVÍAS expidió la Resolución número 7240 de 27 de diciembre de 2011, mediante la cual adjudicó el concurso de méritos CM-SGT-SAT-067-2011 al Consorcio ECOPUENTES, cuya nulidad se solicitó por la demandante en el presente proceso.
3. Concepto de violación
La parte actora invocó la vulneración de los artículos 3, 23, 24, 25, 26, 28, 29 y 30, 48 y 51 de la Ley 80 de 1993, modificada por la Ley 1150 de 2007, y el denominado estatuto anticorrupción en la contratación pública - Ley 1474 de 2011 -en cuanto, por haber aceptado la modificación del puntaje que debió fijarse con base en las certificaciones de experiencia presentadas con la oferta del Consorcio CONCOL TYPSA, el INVÍAS vulneró el principio de selección objetiva y la transparencia en la contratación correspondiente.
4. Actuación procesal
4.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda mediante auto de 24 de mayo de 2012 y ordenó la vinculación de las sociedades: E.C.S., I.V. Ingenieros Sucursal Colombia S.A., y J.F.S., miembros del Consorcio ECOPUENTES.
E.C.S. fue notificado el 18 de diciembre de 2012. I.V. Ingenieros Sucursal Colombia S.A., y J.F.S. fueron notificados el 7 de marzo de 2013.
En la misma providencia citada se ordenó la notificación al Ministerio Público.
Habiéndose presentado las contestaciones de la demanda, según se detalla más adelante, el proceso se abrió a pruebas, mediante auto de 24 de junio de 2013.
4.2. Contestación de la demanda
4.2.1. En la contestación a la demanda, el INVÍAS advirtió que la parte actora no...
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