Sentencia nº 11001-03-25-000-2017-00860-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 21 de Agosto de 2018
| Fecha | 21 Agosto 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número: 11001 - 03 - 25 - 000 - 2017 - 00860 - 00 ( 4661-17 )
Actor: SINDICATO DE UNIFICACIÓN NACIONAL DE EMPLEADOS DE LA DIAN Y FINANZAS PÚBLICAS .
Demandad o : MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.
Tema: Solicitud de medida cautelar- Suspensión provisional de efectos de actos administrativos-.
Auto interlocutorio O-247-2018
ASUNTO
El despacho decide la solicitud de suspensión provisional presentada por la parte demandante en escrito separado de la demanda.
ANTECEDENTES
El Sindicato de Unificación Nacional de Empleados de la DIAN y Finanzas Públicas solicitó la suspensión de los efectos de la parte final del inciso 3.° del artículo 1.º del Decreto 1746 del 25 de octubre de 2017 el cual regula que la prima de gestión tributaria, aduanera y cambiaria. El aparte pertinente es el siguiente: «[…] la prima no constituye factor salario para liquidar elementos salariales o prestacionales […]». El Decreto fue proferido por el Presidente de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Administrativo de la Función Pública.
El Sindicato adujo que las entidades demandadas al expedir Decreto 1746 del 25 de octubre de 2017 vulneraron flagrantemente las siguientes disposiciones legales y constitucionales: i) el artículo 10.° de la Ley 1437, porque no aplicó de manera uniforme la sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 6 de agosto de 2015, radicado interno 0192-11; y ii) el artículo 53 de la Constitución Política «al no aplicar la sentencia de unificación SU-995/99 de la Corte Constitucional».
PRONUNCIAMIENTO DE LA ENTIDAD DEMANDADA
Mediante auto de 2 de mayo de 2017 se corrió traslado a las entidades demandadas de la solicitud de suspensión provisional (folio 8).
Departamento Administrativo de la Función Pública .
Argumentó que de conformidad con el artículo 231 del CPACA, para que proceda la medida cautelar deben darse los siguientes requisitos: (i) que se invoque a petición de parte, (ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con la normas superiores invocadas como vulneradas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, (iii) si se trata del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite de manera sumaria los perjuicios que se alegan como causados.
Sin embargo, es claro que en el presente asunto no se configuran tales requisitos.
En lo relativo al desconocimiento del artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, afirmó que la providencia citada de la Sección Segunda del Consejo de Estado no cumple con los requisitos de la mencionada normativa, porque: i) no corresponde a una sentencia de unificación; ii) no tiene los mismos supuestos fácticos y jurídicos con el presente asunto, pues allí se discutió la legalidad de unos apartes contenidos en el artículo 8.° del Decreto 4050 de 2008, el cual regulaba el incentivo por desempeño grupal y en el caso sub examine el objeto de discusión recae sobre la prima de gestión tributaria, aduanera y cambiaria, antes denominado incentivo por desempeño nacional; y iii) no hay uniformidad de decisiones tomadas por el órgano de cierre, pues el 19 de febrero de 2018 la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia en la que determinó que no constituyen factor salarial los incentivos por desempeño grupal y en fiscalización y cobranzas.
En cuanto al desconocimiento del artículo 54 de la Constitución Política por no aplicar la sentencia SU-995-99, advirtió que con la expedición de la norma demandada el Gobierno Nacional buscó la protección de los trabajadores de la DIAN, sin que esto conlleve a la vulneración de algún derecho de carácter laboral. Explicó que su finalidad fue asegurar la permanencia de dicho reconocimiento legal no salarial en el tiempo y así evitar decisiones judiciales que pudieran comprometer en el futuro la existencia y validez jurídica de este tipo de beneficios; consecuentemente, no se desconoció algún derecho laboral, ni se afectó el ingreso salarial y prestacional.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público .
Explicó que no procede la medida cautelar solicitada porque el demandante se limitó a presentar un escrito en el cual cita decisiones judiciales sin realizar ninguna argumentación en términos de derecho que permita entender la necesidad de decretar la medida cautelar.
Tampoco se cumplen los requisitos contemplados en el artículo 231 del CPACA, porque el demandante ni siquiera realiza una confrontación entre el acto acusado y las normas presuntamente violadas. Asimismo, no realizó una verdadera ponderación del interés, donde pueda establecerse que es más gravoso para el interés público negar la medida de suspensión que concederla.
CONSIDERACIONES
Competencia
De conformidad con los artículos 229 y 230 del CPACA, el despacho es competente para resolver la solicitud de suspensión provisional que aquí se examina.
Problema jurídico.
Se resume en la siguiente pregunta:
¿El solicitante cumplió con la carga procesal de la debida sustentación de la suspensión de los efectos de la parte final del inciso 3.º del artículo 1.º del Decreto 1746 del 25 de octubre de 2017?
Para resolver se tendrá en cuenta lo siguiente:
Estudio normativo y jurisprudencial
El artículo 229 del CPACA fija las reglas de procedencia de las medidas cautelares así:
«[…] Artículo 229. Procedencia de las medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el juez o magistrado ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento […]».
El marco general de las medidas cautelares descansa en el loci propuesto por Chiovenda según el cual: «el tiempo necesario para tener razón no debe causar daño a quien tiene razón», de allí que la principal misión de esta interesante institución procesal es la tutela judicial efectiva, de tal suerte que se proteja y garantice el objeto del proceso, en forma temprana y provisional. En igual sentido, la norma en cita precisa que la medida cautelar principalmente propugna por la efectividad de la sentencia, esto es, que la decisión final, acompasada con la cautela, resuelva el litigio en sentido material y no como un simple formalismo sin alcances o incidencias en los derechos de los usuarios de la justicia.
Se entiende que el objeto del proceso es la cuestión litigiosa o «thema decidendi» el cual se sustenta inicialmente en la demanda que contiene las pretensiones, los fundamentos de derecho y de hecho.
Prima facie, para el juez es un reto decidir la medida cautelar que ha sido presentada antes de la notificación del auto admisorio de la demanda. En esta situación solo tiene como fundamento la propuesta primaria contenida en la demanda y algunas luces adicionales que tal vez encuentre en el escrito de la contraparte al descorrer el traslado de la solicitud.
Es cierto que la sola demanda podría ser un punto de partida precario, que lo es menos, si la petición de amparo temprano contiene argumentos sólidos y coherentes. Por ello la primera condición de éxito de la solicitud la arraiga el artículo 229 del CPACA en que esté «debidamente sustentada», esto es, que tenga el potencial de convencer al juez, quien, por su parte, en actitud dialógica, estará dispuesto a escuchar los buenos argumentos y hacer la valoración de las pruebas aportadas -si fuere el caso-.
Por lo dicho, la firmeza del punto de partida aquí señalado será la clave del ejercicio hermenéutico que ensamble los dos extremos -principio y fin del litigio-. Es el momento de advertir que, en ningún caso, la precoz decisión será la determinante de la sentencia, puesto que no implica prejuzgamiento. Este es un punto crucial, puesto que en derecho no hay respuestas únicas correctas y de allí que el margen de desviación interpretativa es una variable difícilmente controlable por los jueces. En consecuencia, es preclara la norma que permite al juez la oportunidad de ratificar, ajustar, corregir e incluso contradecir en la sentencia, lo consignado en la decisión de la medida cautelar.
Algunos doctrinantes sostienen que la medida cautelar es para el juez como dictar una sentencia anticipada a ciegas, lo cual no es absolutamente cierto, si la decisión se ajusta a lo indicado en el artículo 231 del CPACA, el cual exige un cuidadoso ejercicio argumentativo que permite avizorar la hermenéutica plausible y la incidencia de ella en la sentencia futura. Si el camino interpretativo es incierto o poco lúcido, ello debería conducir a la negativa de la medida.
Ahora bien, el artículo 230 del CPACA indica que las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas o de suspensión, si y solo sí tienen relación directa y necesaria con las pretensiones y las excepciones, esto es, con el objeto del litigio y que tengan incidencia en la realización plena de la sentencia.
En el caso bajo examen, la solicitud se contrae a la suspensión de los efectos de un acto administrativo (medida negativa) sin que se vislumbre necesidad de una medida positiva (que implique obligación de hacer). En consecuencia, el análisis se contraerá a la pertinencia de la suspensión provisional de los efectos, el cual procederá por violación de las...
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