Sentencia nº 15001-23-33-000-2013-00822-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 19 de Julio de 2018
| Fecha | 19 Julio 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B
Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 15001-23 - 33-000-2013-00822-01 ( 4280-16)
Actor: A.Q.G.R.
Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP .
Asunto: Reconocimiento de Pensión Gracia - origen de los recursos - situado fiscal - Sistema General de Participaciones - Intervención del Delegado FER en el acto de nombramiento.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA - LEY 1437 DE 2011
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 8 de junio de 2016 dictada por la Sala de Decisión No. 1 del Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones de la demanda incoada por A.Q.G.R. contra la UGPP, encaminadas al reconocimiento de una pensión gracia.
ANTECEDENTES
1.1 Pretensiones.
El señor A.Q.G.R., presentó demanda con la finalidad de obtener la nulidad de las Resoluciones UGM 29873 del 30 de enero de 2012, proferida por el Liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social EICE En Liquidación, por la cual le fue negada la pensión gracia, UGM 40291 del 28 de marzo del mismo año, signada por la misma autoridad para confirmar el acto principal en sede de reposición, y Auto 6066 del 27 de diciembre de 2012, expedido por el Subdirector de Atención al Pensionado con funciones de Subdirector de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP, que archivó la actuación administrativa.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó la parte actora que se ordene a la demandada, reconocer y pagar en su favor una pensión gracia a partir del 27 de mayo de 1997, con la inclusión del promedio de salarios devengados durante el año anterior a la consolidación del estatus pensional, que las sumas de dinero adeudadas sean indexadas a valor presente, y que el fallo sea cumplido en los términos del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.
1.2 Hechos.
Para una mejor comprensión del asunto, la Sala resumirá de la siguiente manera los hechos planteados por la parte demandante:
Señaló, que el accionante nació el 13 de enero de 1946, y que prestó sus servicios docentes con decoro y honestidad al Departamento de Boyacá durante 33 años, 7 meses y 15 días, vinculado inicialmente a través de Decreto 350 del 27 de abril de 1977, y después en propiedad como Rector del Colegio Departamental J.J.R. del municipio de Soata mediante Decreto 812 del 12 de agosto del mismo año.
Sostuvo, que el 17 de junio de 2011 solicitó a CAJANAL el reconocimiento de la pensión gracia, al estimar que cumplía los requisitos de ley para el efecto; no obstante, el derecho le fue negado, al considerar el ente previsional que el actor incurrió en causal de mala conducta, decisión que fue recurrida y confirmada por la misma entidad.
1.3 Normas vulneradas y concepto de violación.
La parte demandante citó como disposiciones violadas las siguientes:
Los artículos 1º, 2º, 3º, 13, 25, 28, 29, 48 53 y 58 de la Constitución Política; y, las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 4ª de 1966, 71 de 1988 y 91 de 1989; y el Decreto 2277 de 1979.
Sostuvo, que la pensión gracia fue prevista por el legislador como una prestación de carácter especial, que buscaba equiparar los ingresos de los docentes territoriales y nacionalizados respecto de sus pares nacionales, que tenían remuneraciones superiores; siempre y cuando, su vinculación hubiera tenido lugar antes del 31 de diciembre de 1980.
Respecto de la mala conducta como razón para negarle la pensión gracia, que informó que se hizo consistir en la imputación de cargos por falsedad, señaló que en el ordenamiento jurídico se proscribieron las penas vitalicias que permitan la pérdida de derechos, así como todo tipo de responsabilidad objetiva.
Agregó, que la acción disciplinaria conforme al Decreto 2480 de 1986 caduca en 1 año si se trata de incumplimiento de deberes y obligaciones, y de 5 cuando se relaciona con mala conducta, términos que se cuentan a partir del último acto constitutivo de la falta, y que en todo caso, tratándose de educadores oficiales, los términos corresponden en las mismas condiciones a 1 y 3 años respectivamente.
Indicó también, que la jurisprudencia de ésta Corporación ha sido enfática que un hecho aislado no puede ser considerado como determinante y gestor de mala conducta de un docente, que lo haga perder el derecho a la pensión gracia, cuando la mayor parte del ejercicio profesional se registra con decoro y honestidad.
1.4 Contestación de la demanda.
La parte demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones, afirmando que el actor incumple el requisito concerniente al ejercicio de la docencia oficial con buena conducta, al haber sido sancionado mediante Decretos 138 del 6 de marzo de 1984 y 1212 del 8 de noviembre de 1985, además de la actuación penal que contra él se siguió por el delito de falsedad.
La sentencia de primera instancia.
El Tribunal Administrativo de Boyacá - Sala de Decisión No. 1 mediante sentencia de 5 de noviembre de 2015, negó las pretensiones de la demanda.
Al efecto señaló que, conforme a las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 24 de 1947 y 43 de 1975, la pensión gracia es un beneficio al que solo pueden acceder los docentes territoriales o nacionalizados, con el propósito de compensar la diferencia salarial respecto de sus pares nacionales siempre que se hubieren vinculado antes del 31 de diciembre de 1980, y desempeñado con buena conducta a lo largo del ejercicio docente.
Desde tal panorama, concluyó que el demandante alrededor de la mala conducta que motivó la negativa de la pensión gracia por parte de CAJANAL, que la jurisprudencia de esta Corporación es pacífica al establecer que un hecho aislado e irregular de un docente no puede constituir mala conducta que haga perder el derecho a la pensión gracia, a menos que se verifique su gravedad en cada caso concreto. También indicó, que la misma jurisprudencia clarificó que cuando la conducta analizada merodea la esfera del derecho penal, para que constituya pérdida del derecho, debe representarse en sentencia condenatoria.
En ese orden, encontró luego de valorar la prueba aportada al proceso, que el Juzgado Primero Superior de Tunja consideró en dos oportunidades a través de autos del 1º de septiembre de 1984 y del 22 de mayo de 1985 que no existía mérito para dictar fallo condenatorio contra el actor, por lo que decretó sobreseimiento temporal, que nunca encontró razones fácticas para proseguir la acción penal, razón por la cual, la suspensión del empleo ordenada con fundamento en dicho proceso punitivo y registrada a través del Decreto 138 del 6 marzo de 1984, no tiene razón de ser como mala conducta.
De igual modo, y refiriéndose sobre la suspensión impuesta al demandante a través del Decreto 1212 del 8 de noviembre de 1985, como consecuencia de un proceso disciplinario seguido por la Procuraduría General de la Nación, el a quo encontró que se trató de los mismos hechos por los cuales le fue archivada la actuación penal; por lo que a falta de mayores elementos de juicio que permitieran valorar objetivamente la conducta, no tuvo conclusión diferente a que en el ejercicio docente de aquel, no se registró causal de mala conducta lesiva de su derecho a la pensión gracia.
Sin embargo, y a pesar de no ser objeto de controversia, el Tribunal de instancia consideró que el demandante incumplió con el requisito de la vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, pues estimó que si bien el tiempo de servicio registrado fue superior a 33 años, el segundo nombramiento fue suscrito por el Gobernador de Boyacá y el Delegado Regional del FER, y por tanto, el mandatario territorial actuó en ejercicio de funciones delegadas de la Nación, razón que lo condujo a concluir que la vinculación fue nacional, y por ende, inválida para el reconocimiento de la pensión gracia.
Condenó en costas al demandante, al considerar el artículo 365 del Código General del Proceso, según el cual, quien resulte vencido o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación será condenado en costas.
Recurso de apelación.
La parte demandante apeló la sentencia de primera instancia, con el propósito que sea revocada y en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda; centrando su inconformidad, en que el a quo no tuvo en cuenta que los nombramientos del actor como docente y rector fueron realizados por el Gobernador de Boyacá, en uno directamente como mandatario local y en otro con la intervención del Delegado del FER.
Aseguró así, que la intervención del FER en los actos de nombramiento no desnaturaliza el carácter territorial o nacionalizado de una plaza docente, ni tampoco las funciones de nominación que sobre ellas tiene el gobernador; razón por la cual habría que estimar que al momento de producirse las nominaciones, la educación territorial atravesaba el proceso de nacionalización, en donde concurrían competencias e interventorías del sector central sin que los docentes perdieran sus calidades iniciales, ya que por definición entrarían a financiarse con recursos de la Nación de manera gradual hasta llegar a una cobertura total a finales de 1980.
De este modo, consideró que la Nación a través del FER recibió los docentes que se encontraron en el proceso de nacionalización de la educación, que conforme al artículo 15 de la Ley 91 de 1989, conservaron el derecho a la pensión gracia al haberse sometido a dicho cambio siempre que fueren vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, caso del actor.
Alegatos en segunda instancia y concepto del Ministerio Público.
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