Auto nº 25000-23-36-000-2017-01209-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 20 de Septiembre de 2018
| Fecha | 20 Septiembre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN C
Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA
Bogotá, D.C., veinte (20) de septiembre de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número : 25000-23-36-000-2017-01209-01( 62 118 )
Actor: L.F.P.M.
Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCI AL
Referencias: MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES
ASUNTO: APELACIÓN DE AUTO QUE DECIDE EXCEPCIONES PREVIAS - Legitimación en la causa por pasiva y representación de la Nación - caducidad del medio de control de controversias contractuales - El momento a partir del cual se inicia el conteo de la caducidad del medio de control - controversias contractuales, especialmente cuando se está ante contratos que requieren una etapa adicional para su liquidación.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la decisión proferida el 2 de agosto de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del trámite de la audiencia inicial en la que resolvió:
“PRIMERO: Declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva planteada por el apoderado de la demandada Nación - Ministerio de Salud y de la Protección Social.
SEGUNDO: Declarar probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control de controversias contractuales por las razones ya expuestas.
TERCERO: D. terminado el proceso
(…)”.
ANTECEDENTES
1- En escrito del 30 de junio de 2017- L.F.P.M. mediante apoderado judicial, presentó demanda contra la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario - Fiduagraria S.A y el Ministerio de Salud y de la Protección Social en la que solicitó que se declare la terminación del contrato de prestación de servicios No. 229 de 2007 y el rompimiento del equilibrio financiero del negocio jurídico en cita.
2- En auto del 29 de agosto de 2017 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y corrió traslado de la misma por el término de 30 días a las entidades demandadas para su contestación. Oportunidad que fue aprovechada por el Ministerio de Salud y de Protección Social y la Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario - Fiduagraria S.A.
3.- A continuación, mediante auto calendado el 26 de junio de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca señaló como fecha para llevar a cabo la audiencia inicial el 2 de agosto de 2018 a las 10:00 am.
4.- Llegada el día y fecha de la audiencia inicial, el A quo resolvió las excepciones previas así:
4.1.- En primer lugar, declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva en cabeza del Ministerio de Salud y de la Protección Social por cuanto consideró:
“Revisadas las pretensiones de la demanda se observa que las mismas van encaminadas a la declaratoria de terminación, rompimiento del equilibrio financiero del contrato y la liquidación judicial del mismo, pretensiones relativas estrictamente a la ejecución contractual, de la cual hace parte la aquí demandante y el Instituto de Seguros Sociales (hoy liquidado) en cabeza de Fiduagraria como administradora del patrimonio autónomo, relación contractual en la cual no existió participación alguna por parte del Ministerio de Salud y de la Protección Social y que si bien se señala que esta entidad sería responsable en el pago de las sentencias judiciales derivadas de las obligaciones contractuales, esto es ajeno a la controversia contractual que se plantea en la demanda, la cual recae sobre un presunto incumplimiento y el no reconocimiento de actividades que la demandante señala como ejecutadas y no reconocidas, por lo que de conformidad con el artículo 159 del CPACA se declarará probada esta excepción previa, toda vez que no fue la autoridad que suscribió ni intervino en ninguna de las actuaciones relativas al contrato y sobre las cuales se edifica el escrito de demanda y las pretensiones, por lo que para este Despacho resulta claro que no se constituye como extremo pasivo, pudiéndose determinar desde ya que se rompe el nexo de causalidad frente a esta entidad bajo el medio de control incoado, esto es, el de controversias contractuales”.
4.2.- En segundo lugar, declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de controversias contractuales y en consecuencia ordenó la terminación del proceso por los siguientes motivos:
“i) Si bien en el escrito de demanda se afirma que la entidad no liquidó el contrato dentro de los cuatro meses siguientes a partir de la expedición del Decreto del año 2015 sin que se haya practicado su liquidación de mutuo acuerdo o unilateral, lo cierto es que al tratarse de un contrato de prestación de servicios, este no requiere de liquidación, esto, de conformidad con el artículo 217 del Decreto Ley 019 de 2012 por el cual se modificó el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, señalando que la liquidación no será obligatoria en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, el cual enmarca dentro de la tipología contractual de la controversia que se suscita, teniéndose que en el documento contractual tampoco se pactó ningún tipo de liquidación.
ii) En consonancia con lo anterior, resulta claro que el término de caducidad bajo el medio de control en el cual se interpuso la demanda, debe contarse desde los motivos de hecho o de derecho, planteados, los cuales sucedieron durante el periodo de ejecución del contrato y en ningún caso después de la liquidación de la entidad, por lo que aún y en gracia de discusión si se tomara como inicio del término de caducidad el plazo máximo que se fijó por Decreto - Ley para culminar la liquidación de la entidad, este acaeció el 31 de marzo de 2015, por lo que tal como se mencionó en el auto admisorio, se tendría plazo para interponer la demanda el 1 de abril de 2017 y sumando el tiempo que estuvo suspendido el término de caducidad por el trámite de conciliación, se tendría como fecha el 27 de mayo de 2017, por lo que al haberse presentado la demanda el día 30 de junio de 2017, esta se realizó fuera de la oportunidad legal, apreciándose que en cualquier caso los motivos contractuales de hecho y de derecho planteados son de fechas muy anteriores a esta, por lo que se declarará probada de oficio la excepción de caducidad y por ende la terminación del proceso”.
5.- En contra de la anterior decisión, la demandante interpuso recurso de apelación por cuanto consideró:
- El Ministerio de Salud y de la Protección Social se encuentra legitimado en la causa por pasiva de conformidad con lo estipulado por los Decretos 541 y 1051 de 2016; y la jurisprudencia del Consejo de Estado.
- Con relación al cómputo de la caducidad del medio de control de controversias contractuales, se debe tener en cuenta el término para la liquidación del contrato toda vez que la modificación del artículo 60 de la Ley 80 de 1993 que señala que los contratos de prestación de servicios no requieren de este trámite no es obligatorio en estos negocios jurídicos es posterior a la fecha de la celebración del contrato No. 229 de 2007 objeto de la demanda.
Por último, la apelante concuerda con el A quo en cuanto a que sus funciones cesaron desde el 27 de marzo de 2015 fecha en la que se liquidó el Instituto de Seguro Social, fecha a partir de la cual surgía, insiste la obligación de liquidar el contrato de prestación de servicios.
CONSIDERACIONES
1.- Competencia
Esta Corporación es competente para conocer del presente asunto de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que le atribuye al Consejo de Estado la competencia para resolver los recursos de apelación contra los autos dictados en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Igualmente, el presente proceso tiene vocación de doble instancia en razón a la cuantía, pues la pretensión mayor individualmente considerada asciende a la suma de $1.997.157.000 equivalente a 2.707 salarios mínimos mensuales de 2017, año de presentación de la demanda, a razón de $737.717.oo el salario mínimo legal mensual, al tenor de lo dispuesto en los artículos 152.6 y 157 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Corresponde al Despacho entonces, determinar si el Ministerio de Salud y de la Protección Social se encuentra legitimado en la causa por pasiva; y si ha operado la caducidad del medio de control - controversias contractuales en el presente caso.
2.- Legitimación en la causa por pasiva y representación de la Nación.
Al respecto, la jurisprudencia constitucional se ha referido a la legitimación en la causa, como la “calidad subjetiva reconocida a las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”, de forma tal que cuando una de las partes carece de dicha calidad o condición, no puede el juez adoptar una decisión favorable a las pretensiones demandadas.
Por su parte, esta Corporación ha sostenido que la legitimación en la causa consiste en la identidad de las personas que figuran como sujetos (por activa o por pasiva) de la pretensión procesal, con las personas a las cuales la ley otorga el derecho para postular determinadas pretensiones.
2.1.- Legitimación y representación en el caso concreto.
Ahora bien en el caso concreto, la demanda se dirigió contra la Nación - Ministerio de Salud y de la Protección Social y la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. Sin embargo, el A quo dentro del trámite de la audiencia inicial declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del primero por los motivos antes expuestos. Decisión a su vez que fue apelada por la parte demandante.
Al respecto, es preciso manifestar en primer lugar que no se está frente a un problema de legitimación en la causa sino de representación judicial de la Nación que es la persona que hace parte de la relación jurídico -...
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