Sentencia nº 11001-03-24-000-2009-00368-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 4 de Octubre de 2018
| Fecha | 04 Octubre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Bogotá, D.C., cuatro (4) de octubre de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 11001- 03 -24-000-2009-00368- 00
Actor: L.F.M.C.
Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO y OTRO
Referencia: NULIDAD. DECLARACIÓN DE LA EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA .
La Sala procede a dictar sentencia de única instancia en el proceso de la referencia, promovido por el señor L.F.M.C. contra de la NACIÓN - MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO y MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA, con el fin de que se declare la nulidad del literal b) del artículo 3º y del artículo 9º del Decreto 4839 de 24 de diciembre de 2008, “Por el cual se reglamenta el artículo 69 de la Ley 1151 de 2007 y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Gobierno Nacional, cuyo tenor es el siguiente:
(Diciembre 24)
Por el cual se reglamenta el artículo 69 de la ley 1151 de 2007 y se dictan otras disposiciones
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las consagradas en el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política y el artículo 69 de la Ley 1151 de 2007, y
CONSIDERANDO:
Que el artículo 60 de la Ley 1151 de 2007 dispuso que se podrán financiar, con cargo a los recursos del Presupuesto General de la Nación, los subsidios a la gasolina motor y combustibles diésel.
Que el artículo 69 de la Ley 1151 de 2007 creó el Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles -FEPC-, con el propósito de atenuar en el mercado interno, el impacto de las fluctuaciones de los precios de los combustibles en los mercados internacionales.
Que el mencionado artículo dispuso que los montos necesarios para la constitución del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles - FEPC -, provendrán de la transferencia de parte de los recursos ahorrados por Ecopetrol en el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera FAEP.
Que el artículo 131 de la Ley 1151 de 2007 estableció que los recursos ahorrados por Ecopetrol S.A. en el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera FAEP, son de la Nación.
Que se hace necesario reglamentar el funcionamiento y la operatividad del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles -FEPC
DECRETA:
[…]
Artículo 3°. Recursos del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles -FEPC-. El Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles -FEPC- se constituirá con el 10% de los recursos ahorrados por Ecopetrol S.A., en el FAEP a que hace referencia el artículo 131 de la Ley 1151 de 2007 y el Decreto 3238 de 2007. Adicionalmente contará con los siguientes recursos:
[…]
b) Los provenientes de los giros efectuados por los Refinadores y/o Importadores de los recursos generados en virtud de su Posición Neta Trimestral.
[…]”
Artículo 9°. Pagos a favor del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles -FEPC-. En el evento en que la Posición Neta Trimestral de cada refinador y/o importador sea negativa, los mismos girarán en pesos con destino al Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles - FEPC- dentro de los cinco días (5) siguientes a la expedición de la resolución a que hace referencia el artículo 7° del presente decreto, el valor que esta determine y en la cuenta que sobre el particular defina el administrador del Fondo.
[…]”
1. ANTECEDENTES
1.1. La demanda
El ciudadano L.F.M.C.,en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, formuló demanda en contra de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Ministerio de Minas y Energía, con el fin de que se declare la nulidad del literal b) del artículo 3º y del artículo 9º del Decreto 4839 de 24 de diciembre de 2008, “Por el cual se reglamenta el artículo 69 de la Ley 1151 de 2007 y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Gobierno Nacional.
1.1.1. Hechos en que se funda la demanda
Relata la parte actora como fundamento de la demanda los siguientes hechos:
El Congreso de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por el artículo 151 de la C.P., expidió la Ley 1151 de 2007, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”, en cuyo artículo 69 se dispuso la creación del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC), sin personería jurídica, adscrito y administrado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual tendrá como función atenuar en el mercado interno, el impacto de las fluctuaciones de los precios de los combustibles en los mercados internacionales.
Según esta misma norma, “Los recursos necesario para la constitución de este Fondo provendrán de la transferencia de parte de los recursos ahorrados POR Ecopetrol S.A., a que hace referencia el artículo sobre el “Fondo de Estabilización Petrolera” de la presente ley”, y “La operatividad y funcionamiento de dicho Fondo se adelantará de conformidad con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional, y en todo caso se sujetará a las normas y procedimientos establecidos en la Constitución Política y el Estatuto Orgánico de Presupuesto”.
El Gobierno Nacional, en desarrollo de esta disposición y en ejercicio de las facultades otorgadas en el artículo 189 numeral 11 de la C.P., expidió el 24 de diciembre de 2008 el Decreto reglamentario número 4839, en cuyo artículo 3º, literal b), se dispuso la asignación de un nuevo recurso económico a favor del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles - FEPC, consistente en un ahorro forzoso a los consumidores de combustibles que se concreta en los giros efectuados por los refinadores y/o importadores de los recursos generados en virtud de su posición neta trimestral; además, en su artículo 9º, se estableció la obligación a los refinadores y/o importadores de girar esos recursos generados en virtud de su posición neta trimestral negativa, a favor del citado Fondo, dentro de un plazo determinado.
1.1.2. Normas invocadas como infringidas y concepto de violación
El actor considera que los artículos acusados del Decreto 4839 de 2008 vulneran los artículos 189 numeral 11 y 345 de la Constitución Política, y el artículo 69 de la Ley 1151 de 2007.
Aduce que se vulnera el artículo 345 de la C.P. por cuanto el impuesto, ahorro forzado, nuevo recurso económico o como se le quiera denominar al nuevo Ingreso a favor del fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles establecido en las normas acusadas del Decreto 4839 está indebidamente creado y constituye una modificación al Presupuesto General de la Nación, pues no fue autorizado por el Congreso de la República. En ese sentido, el Gobierno Nacional, al proferir las disposiciones demandadas, procedió como si la citada norma constitucional no existiera.
Considera, por otra parte, que se infringe lo establecido en el propio artículo 69 de la Ley 1151 de 2007, toda vez que dicho artículo indica claramente y en forma exclusiva de dónde provendrán los recursos dirigidos a financiar el Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles creado, sin que en ninguno de sus apartes, tal como se puede leer en la norma citada, se faculte al Gobierno Nacional para que disponga sobre el particular.
Concluye que, al ser del resorte y atribución exclusiva del Congreso de la República el establecimiento de impuesto o contribución, a través de leyes, el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público usurpó tales facultades con la expedición del acto acusado.
1.2. La contestación de la demanda
1.2.1. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público contestó la demanda a través de apoderado judicial, quien se opuso a la prosperidad de sus pretensiones, con fundamento en los siguientes argumentos:
Señaló que el Decreto 4839 de 2008 es el resultado de la aplicación de una política de Gobierno Nacional, mediante la cual se creó un mecanismo que se había previsto cuando se diseñó el tema del desmonte de subsidios de los combustibles en el período 2002-2006, cuyo propósito es la existencia de un fondo de ahorro de recursos para el evento de un incremento desproporcionado de los precios de los combustibles. Agregó que uno de los elementos de la política del Gobierno Nacional ha sido mitigar al máximo la volatilidad de los precios internos y para ello creó, en aplicación de los artículos 60, 69 y 113 de la Ley 1151 de 2007, el Fondo de Estabilización de Precios, alimentado de recursos ahorrados por ECOPETROL S.A., en el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera - FAEP.
Destacó que dichos recursos son dineros de los colombianos destinados a mitigar la volatilidad de los precios internacionales y a cubrir un rubro que es insostenible con aportes exclusivos del presupuesto nacional, dado que ello va en contravía de las demás políticas de inversión social del estado colombiano; y que el Fondo de Estabilización de Precios de los combustibles se constituyó como una alternativa intermedia que permite, por un lado, suavizar los efectos sobre el precio interno de los combustibles, ocasionados por movimientos de precios tan volátiles como el precio internacional del petróleo, el margen de refinación y la tasa de cambio y, por otro, seguir enviando las señales de precio a los agentes del mercado, para que estos vayan ajustando sus decisiones de consumo de combustibles.
Precisó que el Decreto 4839 de 2008 tiene soporte en los artículos 60, 69 y 131 de la Ley 1151 de 2007; “Ley de Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”: el primero de ellos dispuso que se pueden financiar, con cargo a los recursos del Presupuesto General de la Nación, los subsidios a la gasolina motor combustible diésel; el segundo, crea el Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles -FEPC- con la función de atenuar en el mercado interno el impacto de las fluctuaciones de los precios de...
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