Sentencia nº 05001-23-31-000-2000-01944-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 18 de Octubre de 2018
| Fecha | 18 Octubre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Sentencia inhibitoria por indebida escogencia de la acción . Caso: Demanda contra acto de adjudicación de contrato de distribución de productos / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Improcedente / SENTENCIA INHIBITORIA POR INDEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA - Indebida escogencia de la acción / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN - La acción procedente era la acción contractual / ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES CONTRA ACTO PREVIO - Era la acción p rocedente. La demanda se presentó luego de suscrito el contrato / SUSCRIPCIÓN DE CONTRATO - Publicada en la gaceta oficial. Situación conocida por el demandante / ETAPAS DEL PROCESO LICITATORIO Y SUSCRIPCIÓN DEL CONTRATO - Estipuladas en el pliego de condiciones
La parte actora, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra de la Resolución n.º 1811 del 23 de febrero de 2000, proferida por el departamento de Antioquia, por medio de la cual se adjudicó a la Unión Temporal Dromayor Pereira S.A. y H.V.O. el contrato de distribución de los productos de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia en el departamento de Bolívar por un período de cuatro (4) años. Para la fecha de presentación de la demanda, el contrato ya había sido firmado. (…) En el presente caso, como ya se vio, la parte actora tuvo conocimiento de la adjudicación de la Licitación Pública n.º 004 de 1999 el 8 de marzo de 2000, el Contrato n.º FLA-016-2000 se suscribió el 29 de marzo siguiente y la demanda se presentó el 10 de abril de 2000, esto es, cuando se presentó la demanda, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra del acto administrativo de adjudicación, ya se había firmado el negocio jurídico adjudicado, por lo cual resulta evidente que la acción incoada no era la adecuada, puesto que, a la luz de las anteriores consideraciones, si el proponente inconforme con la decisión pretendía cuestionar su validez y obtener el restablecimiento del derecho vulnerado, frente a la existencia del contrato debidamente perfeccionado resultaba imperioso el ejercicio de la acción contractual para alegar como causal de nulidad absoluta del negocio jurídico, la ilegalidad del acto previo, cuya nulidad también se debía pedir en la demanda. (…) Bajo esa misma línea, es dable afirmar que no le era imprevisible al actor tener certeza de la suscripción del contrato, al ser una disposición legal la publicación del mismo en la gaceta oficial de la entidad, de conformidad con lo establecido en el artículo 41 parágrafo 3 de la Ley 80 de 1993, vigente para la época en que se adelantó la licitación pública que originó la controversia, en consonancia con el artículo 24 del Decreto 679 de 1994. (…) Por lo anterior, es claro que, todos los participantes de un proceso licitatorio tienen conocimiento de las fechas en que se surtirán cada una de las etapas que lo componen, inclusive la fecha establecida para la firma del contrato, por cuanto se encuentran anunciadas en el respectivo pliego de condiciones que, en este caso, no fue aportado al proceso. (…) Así las cosas, esta Sala revocará la sentencia de primera instancia para inhibirse de fallar por indebida escogencia de la acción, toda vez que la demanda en forma constituye presupuesto de una sentencia de mérito y, por tanto, impide realizar un pronunciamiento de fondo.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 41 / DECRETO 679 DE 1994 - ARTÍCULO 24
DEMANDA CONTRA ACTO DE ADJUDICACIÓN - Acción procedente / DEMANDA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS PREVIOS A LA CELEBRACIÓN CONTRATO - Acción procedente durante la etapa precontractual : Acción de nulidad y restablecimiento del derecho / DEMANDA CONTRA ACTOS PRECONTRACTUALES - Acción procedente luego de celebrado el contrato: Acción contractual / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Frente a la normativa aplicable a las actuaciones administrativas, el artículo 77 de la Ley 80 de 1993, estableció (…) [que] el acto de adjudicación era impugnable mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho regulada en el Código Contencioso Administrativo, mientras que los demás actos, que hacen parte de los que se producen con ocasión de la actividad contractual, sólo serían controlables mediante la acción de controversias contractuales, con las limitaciones que ello implicaba (…) No obstante, para la época de presentación de la demanda, el artículo 87 de dicho Código, que establecía la acción de controversias contractuales, modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, disponía en su segundo inciso (…) [que] los actos administrativos previos, es decir, aquellos proferidos por la Adm inistración con anterioridad al perfeccionamiento del contrato y durante la etapa precontractual, podían ser demandados en forma independiente, mediante la interposición de la demanda en el ejercicio de la acción de nulidad o la de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, es decir, dependiendo de si la finalidad que se perseguía era únicamente la preservación del ordenamiento jurídico objetivamente considerado, caso en el cual procedería la primera, o si se buscaba el restablecimiento de un derecho vulnerado por el respectivo acto, evento que debía reclamarse mediante la segunda, dentro del término de caducidad de 30 días para ambas acciones. (…) [D] e la norma también se desprende con toda claridad que, una vez suscrito el contrato, la validez de los actos precontractuales solo se podrá cuestionar mediante el ejercicio de la acción contractual, que se deberá ejercer en contra del contrato suscrito, alegando su nulidad absoluta como consecuencia de la nulidad del respectivo acto precontractual. Es decir que, como dice la norma, la ilegalidad de este último, una vez suscrito el negocio jurídico, solo se podrá alegar como causal de nulidad absoluta del mismo, lo que implica necesariamente el ejercicio de la acción contractual y la imposibilidad, en tal caso, de impugnar ind ependientemente el acto previo.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 77 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 32
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Consejero ponente: M.N.V. RICO (E)
Bogotá D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil dieciocho (201 8 ) .
Radicación número : 05001 - 23 - 31 - 000 - 2000 - 01944 - 0 1 (43072)
Actor: SOUTH AMERICAN INVESTMENT LATIN INC. Y OTROS
Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA
Referencia : ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (APELACIÓN SENTENCIA)
Tema: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - nulidad del acto de adjudicación / INEPTITUD DE LA DEMANDA - configurada por indebida escogencia de la acción /FALLO INHIBITORIO .
La Sala resuelve el recurso de apelación presentado por la demandante contra la sentencia del 13 de octubre de 2011 , proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia , Sala Quinta de Decisión , mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda .
SÍNTESIS DEL CASO
La parte actora, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra de la R esolución n.º 1811 del 23 de febrero de 2000 , proferida po r el d epartamento de Antioquia , por medio de la cual se adjudicó a la Unión Temporal Dromayor Per eira S.A. y H.V.O. el contrato de distribuci ón de los productos de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia en el d epartamento de Bolívar por un perí odo de cuatro (4) años . P ara la fecha de presentación de la demanda, el contrato ya había sido firmado .
ANTECEDENTES
Lo que se pretende
Mediante escrito presentado el 10 de abril de 2000 , las sociedades South American Investment Latin Inc., A.M. y Cía. Ltda. y Pro incap S.A . , como integrantes del Consorcio Licocartagena , a través de apoderado , present aron oportunamente demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el d epartamento de Antioquia-Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia , con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores) :
“ PRIMERA: Que se declare la nulidad de la Resoluc ión n.º 1811 del 23 de febrero del año 2.000, por medio de la cual se adjudica el contrato para la distribución durante cuatro (4) años de los productos de la Fábr ica de Licores y Alcoholes de Antioquia en el Departamento de Bolívar, de acuerdo con la Licitación n.º 004 de 1999 .
“SEGUNDA: Que en consecuencia se restablezca el Derecho de las Sociedades Demandantes, y se condene al Departamento de Antioquia-Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia a pagar a dichas Sociedades en calidad de integrantes del CONSORCIO LICOCARTAGENA, la suma equivalente a CINCO MIL MILLONES DE PESOS ($5.000.000.000,oo) correspondiente a las utilidades que hubieran obtenido dichas Sociedades si se les hubiera adjudicado el Contrato, o la suma mayor o menor que resulte probada en el proceso, ya que la propuesta presentada por dicho Consorcio era la mejor para la administración (vocación de adjudicación) y que no existía causa legal para adjudicarle dicha distribución en el Departamento de Bolívar a la Unión Temporal Dromayor Pereira S.A. y H.....V.O.rio.
“ TERCERA: Que se condene a la Entidad Demand ada a reconocer sobre la suma mencionada en la cláusula anterior los int ereses moratorios comerciales ...
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