Sentencia nº 47001-23-31-000-2009-00121-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 29 de Octubre de 2018
| Fecha | 29 Octubre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 47001-23-31-000-2009-00121-01(41069)
Actor: F.O.R.
Demandado: FONDO DE CUENTAS ESPECIALES EN LIQUIDACION DEL DISTRITO DE SANTA MARTA CORPOCENTRO EN LIQUIDACION
Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA
Temas: INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN - Excepción de fondo que da lugar a proferir una sentencia inhibitoria / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA - S. no está legitimado para solicitar la nulidad del acto administrativo que declara la caducidad del contrato de arrendamiento, mediante la acción de controversias contractuales.
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, en contra de la sentencia proferida el 9 de febrero de 2011, por el Tribunal Administrativo del M., por medio de la cual declaró la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y, en consecuencia, se inhibió de fallar de fondo.
SÍNTESIS DEL CASO
En julio de 1993, el alcalde del Distrito de Santa Marta dio en arrendamiento a la empresa Tiendas Mitad de Precio Ltda. un inmueble de propiedad del Distrito con autorización de subarrendarlo. Dicha sociedad subarrendó el bien al señor F.O.R.. El Distrito cedió el contrato a la Corporación Centro Histórico, ente que entró en liquidación, la cual estuvo a cargo del establecimiento público Fondo Cuenta Especial de Entidades Descentralizadas en Liquidación del Distrito de Santa Marta. En noviembre de 2007, ese establecimiento expidió la Resolución 01246, por medio de la cual declaró la caducidad del contrato de arrendamiento principal. Luego, en marzo de 2008, la policía restituyó a dicho Fondo el inmueble arrendado, para lo cual practicó el desalojo del señor F.O.R..
I. A N T E C E D E N T E S
1. La demanda
Mediante escrito que se radicó el 26 de febrero de 2009 (fls. 1-12 c. 1), el señor F.O.R., a través de apoderado judicial (fls. 12 c. 1), presentó demanda en ejercicio de la acción de reparación directa en contra del Fondo Cuenta Especial de Entidades Descentralizadas en Liquidación del Distrito de Santa Marta -en adelante Fondo Cuenta Especial-, la Corporación Centro Histórico del Distrito de S.M. en liquidación -en adelante C.-, y el Distrito de S.M., para que se les declarara patrimonialmente responsables por la expedición de la Resolución 01246 del 21 de noviembre de 2007, por medio de la cual se declaró la caducidad de un contrato, por el que Corpocentro había dado a la empresa Tiendas Mitad de Precio Ltda. un inmueble en arriendo.
El demandante solicitó que se efectuaran las siguientes declaraciones y condenas:
1. Que se declare por su despacho que el Fondo Cuenta Especial de Entidades Descentralizadas en Liquidación del Distrito de Santa Marta, Corpocentro en liquidación, está obligado a pagar los perjuicios, tanto materiales como morales, causados a mi mandante, al expedir la Resolución No. 01246 del 21 de noviembre de 2007, declarando la caducidad de un contrato celebrado entre Corpocentro en liquidación y Tiendas Mitad de Precio Ltda., a sabiendas de que dicho contrato no existía y por ejecutar dicho acto contrariando al Estado Social de Derecho.
2. Que, como consecuencia de la decisión anterior, los demandados deben pagar el valor de los perjuicios de orden material que, mediante peritos se señalen y que se estiman en más de quinientos millones de pesos. También los perjuicios de orden moral que se estiman en el máximo legal de unos mil gramos oro o los que se establezcan por el perito (fl. 3 c. 1).
Como fundamento fáctico de las pretensiones, se expuso lo siguiente:
C. dio en arrendamiento al señor F.O.R. el primer piso del edificio donde antiguamente estaban ubicadas las instalaciones de la Empresa de Obras Sanitarias de Santa Marta, Empomarta. En la demanda no se indicó la fecha de celebración de ese contrato.
En 2006, el Distrito de S.M. expidió el Decreto 053, por medio del cual creó el Fondo Cuenta Especial, ente que sustituyó a C. en sus derechos y obligaciones, incluidos los derivados del contrato de arrendamiento que había suscrito con el señor F.O.R..
El 21 de noviembre de 2007, la gerente del Fondo Cuenta Especial expidió la Resolución 01246, por medio de la cual declaró la caducidad del contrato de arrendamiento que Corpocentro había suscrito con la empresa Tiendas Mitad de Precio Ltda.
Expuso la demanda que, a pesar de que el señor F.O.R. no era el destinatario de la Resolución 01246, esta decisión administrativa sirvió de fundamento para que las autoridades lo desalojaran del inmueble que C. le había arrendado a él.
Se indicó, además, que dicho acto administrativo desconoció la calidad de comerciante del señor F.O.R., quien gozaba “de inamovilidad relativa, por la calidad de empresario”.
Finalmente, la parte actora señaló que la Resolución 01246 vulneró las disposiciones del Código de Comercio que protegen al comerciante y que le otorgan una estabilidad reforzada, cuando se va a dar por terminado el contrato de arrendamiento comercial.
2. Trámite en primera instancia
La demanda fue admitida mediante auto del 19 de junio de 2009 (fls. 58-59 c. 1), el cual se notificó en debida forma a las entidades demandadas (fls. 61 y 72-73 c.1) y al Ministerio Público (reverso fl. 59 c.1).
Solo contestó la demanda el Distrito de S.M., en el sentido de que se debía declarar la excepción de indebida escogencia de la acción y, en consecuencia, negar sus pretensiones (fls. 75-83 c. 1).
En criterio del Distrito de S.M., los supuestos perjuicios que el señor F.O.R. habría sufrido por la expedición de la Resolución 01246 de 2007, por medio de la cual se declaró la caducidad de un contrato de arrendamiento, se debían reclamar mediante el ejercicio de la acción de controversias contractuales y no la de reparación directa.
Vencido el período probatorio dispuesto en providencia del 15 de marzo de 2010 (fls. 92-93 c.1), mediante auto del 7 de septiembre de ese año se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto de fondo (fl. 749 c.1). En esta oportunidad procesal intervino el Distrito de Santa Marta para reiterar lo expuesto en la contestación de la demanda (fls. 750-756 c.1). La parte actora guardó silencio.
El Ministerio Público rindió concepto en el que señaló que la acción de reparación directa no era la vía judicial adecuada para que el demandante reclamara la indemnización de perjuicios derivados de la Resolución 01246 del 21 de noviembre de 2007, por medio de la cual el Fondo Cuenta Especial declaró la caducidad del contrato de arrendamiento (fls. 809-811 c.1).
3. La sentencia de primera instancia
El Tribunal Administrativo del M., mediante sentencia del 9 de febrero de 2011, declaró “la excepción de inepta demanda” (f. 822 c. 2).
Consideró el a quo que como el demandante pretendió la indemnización de perjuicios derivados de la Resolución 01246 del 21 de noviembre de 2007, acto administrativo de naturaleza contractual, la acción procedente era la de controversias contractuales y no la de reparación directa.
En estos términos lo concluyó el Tribunal Administrativo de primera instancia:
La Sala considera que sobre la situación sub-examine no hay lugar a un examen de fondo de las pretensiones y de la fundamentación jurídica del escrito demandatorio, en virtud de que el daño producido con ocasión del desalojo del que fue objeto el demandante tiene su base en un acto administrativo ligado a una relación contractual, que bien pudo haber sido atacado por medio de la acción de controversias contractuales, para poder así perseguir la indemnización por los perjuicios causados con la decisión.
Pese a que la demanda se admitió por acceso a la administración de justicia, y sin poder precisar esta situación con la admisión, con el análisis y valoración de las pruebas conllevan todas las razones expuestas a que el Tribunal deba inhibirse para fallar de fondo, declarando probada la excepción de inepta demanda (f. 821 c. 2).
4. El recurso de apelación
La parte actora apeló la decisión de primera instancia. Precisó que el contrato de arrendamiento, cuya caducidad se declaró, fue suscrito en vigencia del Decreto Ley 222 de 1983 y, por tanto, era un contrato de derecho privado de la administración.
Así las cosas, dado que dicho contrato de arrendamiento estaba gobernado por el derecho privado y no público, la única vía judicial para controvertir cuestiones relativas a su anómala terminación era la acción de reparación directa. En relación con este argumento de la apelación, así se indicó en el recurso:
Por ello, al establecerse que el contrato de arrendamiento que vinculó al Distrito de Santa Marta y a la sociedad Tiendas Mitad de Precio Ltda., fue en su inicio y desarrollado un contrato privado de la administración, sujeto a las reglamentaciones de la legislación comercial colombiana, las consecuencias derivadas de su anómala terminación, no podrían haber sido objeto de ataque a través de la acción de controversias contractuales, reglada por el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo (fl. 828 c. 2).
Además de lo anterior, en la apelación se planteó que no era posible que el señor F.O.R. hubiera formulado esta demanda en ejercicio de la acción de controversias contractuales, porque él no había sido el destinatario de la Resolución 01246 del 21 de noviembre de 2007. Hizo énfasis en que él no era parte del contrato de arrendamiento, cuyas partes eran el Distrito de Santa Marta y Tiendas Mitad de Precio Ltda y respecto del cual dicho acto administrativo declaró la caducidad.
Agregó la apelación que el señor F.O.R. interpuso esta demanda en ejercicio de la acción de reparación directa, porque...
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