Sentencia nº 25000-23-36-000-2013-00854-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 11 de Octubre de 2018 - Jurisprudencia - VLEX 746434445

Sentencia nº 25000-23-36-000-2013-00854-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 11 de Octubre de 2018

Fecha11 Octubre 2018
EmisorSECCIÓN TERCERA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 25000-23-36-000-2013-00854-01(57560)

Actor: S.J.C.

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR ICBF

Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) (LEY 1437 DE 2011)

Temas: MEDIO DE CONTROL PARA IMPUGNAR ACTOS PROFERIDOS LUEGO DE LA CELEBRACIÓN DEL CONTRATO Y DURANTE SU EJECUCIÓN / controversias contractuales - MARCO NORMATIVO QUE REGULA EL RECONOCIMIENTO DE DENUNCIANTE DE BIEN MOSTRENCO ANTE EL ICBF Y EL CONTRATO DE PARTICIPACIÓN CELEBRADO CON OCASIÓN DEL MISMO / tanto la actuación administrativa como el contrato derivado de aquella tienen objeto reglado - REQUISITOS DE LA REVOCATORIA DIRECTA / excepciones para solicitar el consentimiento del particular beneficiario - ERROR DE DERECHO / no vicia el consentimiento / deber de observancia del debido proceso - ACTO DE REVOCATORIA DIRECTA / no es susceptible de recursos / IMPROCEDENCIA DE DECRETAR LA NULIDAD DEL CONTRATO DE PARTICIPACIÓN CUYO OBJETO ES OBTENER LA DECLARATORIA DE BIEN MOSTRENCO / competencia privativa de la jurisdicción civil - NIEGA PERJUICIOS RECLAMADOS / daño incierto por estar sujeto a condición.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la partes, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera, Subsección A, el 11 de febrero de 2016, mediante la cual se dispuso (se transcribe de forma literal):

PRIMERO: Negar la nulidad de la Resolución del ICBF No. 2269 del 28 de mayo de 2012, `por la cual se revoca la Resolución 4760 del 31 de octubre de 2011' y su confirmatoria, la Resolución No. 4193 del 1 de agosto de 2012, `por la cual se resuelve un recurso de reposición'.

SEGUNDO: Declarar de oficio la nulidad absoluta del contrato de participación No. 484 del 2 de diciembre de 2011, suscrito entre el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y S.J.C..

TERCERO: Negar las demás pretensiones de la demanda.

CUARTO: Sin condena en costas”.

I. A N T E C E D E N T E S

1. La demanda

La demanda con la que se inició este litigio fue presentada el 18 de marzo de 2013, por S.J.C., en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF, con el fin de que:

“PRIMERA: Que se declare la nulidad de (sic) 2269 del 28 de mayo de 2012, por la cual se revoca la Resolución No. 4760 del 31 de octubre de 2011.

“SEGUNDA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 4193 de Agosto 1 de 2012, por la cual se resuelve un recurso de reposición.

“TERCERA: Que declare la nulidad del oficio del 29 de mayo de 2012, con radicado S-2012-021848 NAC, a través del cual el ICBF, a través del jefe de la oficina Asesora Jurídica, informa la decisión del ICBF de dar por terminado el contrato de participación No. 484 de 2011.

“CUARTA: Que como consecuencia de las nulidades de los actos administrativos demandados se declare la plena vigencia de la Resolución 4760 de 31 de Octubre de 2011, por la cual se resuelve un recurso de apelación y se reconoce a la señora S.J.C. como DENUNCIANTE de bien mostrenco.

“QUINTA: Que como consecuencia de las nulidades de los actos administrativos demandados se declare la plena vigencia del contrato de participación No. 484 de 02 de diciembre de 2011, celebrado entre el ICBF y la señora J.C.

“SEXTA: Que se ordene al ICBF a cumplir con las obligaciones derivadas de la resolución (sic) y del contrato de participación No. 484 de 2011.

“SÉPTIMA: Que de manera SUBSIDIARIA y en caso de resultar imposible que las nulidades solicitadas surtan efectos se ordene al ICBF indemnizar a la señora S.J.C. por los perjuicios que se le ocasionaros al haberle truncado una expectativa seria y legítima de obtener la retribución de que trata la normatividad, en virtud de su reconocimiento como denunciante de bien mostrenco y su calidad de contratista del ICBF”.

2. Los hechos

En el escrito de demanda, en síntesis, la parte actora narró los siguientes hechos:

2.1. Que,el 30 de junio de 2011, la señora S.J.C. denunció ante al ICBF la existencia de bienes mostrencos correspondientes a los recursos en efectivo clasificados en el Plan Único de Cuentas, contabilizados en las cuentas denominadas “cotizaciones no vinculados” y “cotizaciones de pensión de no vinculados”, “recaudos en proceso”, “por verificar”, “con diferencias en procesos de verificación”, “pendientes de planillas” y “por traslados no acreditados”, todas ellas pertenecientes al sistema de seguridad social pensional administrado por distintos fondos de pensiones y cesantías obligatorias y cuyos valores ascendían a $1'306.913'187.000.

2.2. Que, el 31 de octubre de 2011, mediante Resolución No. 4760 el ICFB reconoció a S.J.C. la condición de denunciante de bienes mostrencos y dispuso que aquella debía suscribir el respectivo contrato de participación con esa entidad.

2.3. Que, en cumplimiento de lo anterior, el 2 de diciembre de 2011 el ICBF y S.J.C. celebraron el Contrato de Participación No. 484 con el objeto de que la denunciante realizara todas las gestiones judiciales y extrajudiciales necesarias para que los bienes objeto de la denuncia fueran declarados mostrencos y, como consecuencia, fueran adjudicados y entregados al ICBF.

2.4. Que, mediante Resolución No. 2269 del 28 de mayo de 2012, el ICBF revocó la Resolución No. 4760 del 31 de octubre de 2011 y ordenó a la oficina jurídica de esa entidad gestionar las acciones tendientes a terminar el Contrato No. 484.

2.5. Que, a través de oficio del 29 de mayo de 2012, el ICBF informó a S.J.C. su intención de dar por terminado el Contrato de Participación No. 484 de 2011.

2.6. Que, a través de Resolución No. 4193 del 1 de agosto de 2012 se resolvió el recurso de reposición interpuesto por la denunciante en contra de la Resolución No. 2269 y decidió confirmarla en todas sus partes.

3. Fundamentos de derecho

La parte demandante sostuvo que la entidad, al proferir las decisiones acusadas, transgredió las disposiciones superiores en que debían fundarse, tales como los artículos 29 y 83 de la Constitución Política; artículos 73 y 74 del Código Contencioso Administrativo; la Ley 7 de 1979 y las disposiciones reglamentarias relativas a la obligación del ICBF de promover las acciones en las que tuviera interés por razón de bienes mostrencos.

Como sustento de su argumentación, la parte actora sostuvo que el ICBF transgredió los principios del debido proceso, la confianza legítima y la buena fe, toda vez que produjo de oficio la revocatoria directa de un acto administrativo particular y concreto, sin el lleno de los requisitos legales previstos para ese efecto, esto es, sin obtener previamente el consentimiento expreso del interesado y tampoco configurarse las hipótesis que sobre la excepción a esta regla contemplaba la norma.

Adujo que el acto administrativo revocado por el ICBF había creado una situación jurídica de carácter particular y concreto que se materializó en los derechos que habrían de derivarse de la ejecución del contrato de participación.

Sumó a lo dicho que el accionante no indujo a error al ICBF en relación con la calidad de los bienes, dado que los mismos tenían vocación de ser declarados mostrencos.

4. Actuación procesal

4.1. Por auto de 7 de octubre de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y ordenó la notificación de la misma al ICBF y al Ministerio Público.

4.2. Contestación de la demanda

La entidad demandada ejerció su derecho de contradicción dentro del término legalmente establecido. En esa oportunidad, se opuso a las pretensiones de la demanda por carecer de fundamento fáctico y jurídico.

Frente a los hechos de la demanda manifestó que eran ciertos unos y que otros no le constaban y debían probarse.

En relación con el acto administrativo posteriormente revocado afirmó que al momento de su expedición no se tenía certeza de la verdadera naturaleza de los bienes denunciados, cuestión que solo se pudo evidenciar a partir de la advertencia formulada por la Contraloría, de conformidad con la cual los recursos denunciados tenían una destinación específica que no podía ser desconocida por el establecimiento público.

Alegó que el oficio del 29 de mayo de 2012 no constituyó una terminación unilateral del contrato de participación sino una invitación para que se procediera de mutuo acuerdo.

Así mismo formuló las excepciones que denominó: “legalidad de los actos acusados”, “bienes no mostrencos”, “cumplimiento de un deber constitucional y legal” e “inexistencia de daño”.

4.3. Audiencia inicial

El 22 de julio de 2014 se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En desarrollo de la etapa de saneamiento se advirtió que no existía causal de nulidad alguna que invalidara lo actuado. Concedido el uso de la palabra, las partes ratificaron la inexistencia de irregularidades en el trámite procesal.

Seguidamente, advirtió que no se formularon excepciones previas, puesto que las incoadas atacaban el fondo de la controversia.

Sentado lo anterior, la primera instancia fijó el litigio a través de la formulación del problema jurídico que se contrajo a indagar si las resoluciones demandadas, relativas a la revocatoria de la Resolución No. 4760 de 2011 que reconoció a la demandante como denunciante de bienes mostrencos, estaban viciadas de nulidad, por infracción de las normas superiores en que debieron fundarse -...

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