Sentencia nº 11001-0315-000-2018-01780-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN QUINTA, de 21 de Noviembre de 2018
| Fecha | 21 Noviembre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN QUINTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIO N QUINTA
Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO
Bogotá D. C., noviembre veintiuno (21) de dos mil dieciocho (2018)
R adicación número : 11001-0315-000-2018-01780-01 (AC)
Actor: M..A.C.O.Z.
Demandado : TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA
Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte demandada en contra del fallo del 18 de octubre de 2018, proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, a través del cual accedió al amparo solicitado.
I. ANTECEDENTES
La petición de amparo
La parte accionante mediante escrito recibido el 31 de mayo de 2018, mediante apoderado judicial, ejerció acción de tutela con el fin de que se protegieran sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, al mínimo vital, a la igualdad, así como al principio de la «perpetuatio jurisdictionis», los cuales consideró vulnerados con la providencia del 14 de marzo de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso en contra de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo de Prestaciones Sociales del M..
Lo anterior, por cuanto con dicha decisión se revocó la sentencia condenatoria de primera instancia, para en su lugar, negar la reliquidación de su pensión de jubilación con inclusión de todos los factores salariales devengados durante su último año de servicios.
En consecuencia, la parte actora solicitó lo siguiente:
«…se ordene al TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA - SALA TERCERA…dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo al precedente judicial que sobre el tema edificó el Consejo de Estado mediante Sentencia Unificación del 04 de agosto de 2010, proferida dentro del expediente radicado No. 66001-33-33-001-2015-00303-01 (P-0375-2017)…»
La petición de tutela, tuvo como fundamento los siguientes:
Hechos
Sostuvo que laboró por más de 20 años como docente y adquirió el estatus jurídico de pensionada el 28 de febrero de 1998, fecha para la cual se encontraba afiliada al fondo del magisterio; por lo que, mediante Resolución 0421 de 23 de junio de 1998 le fue reconocida la pensión de jubilación, sin incluir todos los factores salariales percibidos durante el último año de servicios.
Indicó que a través de la Resolución 326 del 25 de agosto de 2006 se le reliquidó la mencionada prestación solo en lo correspondiente a la cuantía de la mesada pensional; no obstante, tampoco se ordenó la inclusión de todos los emolumentos percibidos durante dicho periodo.
Agregó que, en contra de los precitados actos administrativos, presentó una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, con la finalidad de desvirtuar la legalidad parcial de los mismos y, se accediera a la reliquidación pensional pretendida.
Precisó que en primera instancia conoció del proceso el Juzgado 1° Administrativo del Circuito Judicial de P., que accedió a las súplicas de la demanda, por lo que ordenó se realizara y pagara la reliquidación de la pensión a partir del 1° de febrero de 2006, en un monto equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados en el año anterior al retiro definitivo del servicio «…incluyendo además del sueldo, también el auxilio de alimentación, la prima de navidad y la prima de vacaciones, con efectos fiscales a partir del 7 de julio de 2012, por prescripción trienal…».
Manifestó que la entidad demandada, en aquel proceso, presentó un recurso de apelación en contra de la aludida decisión, al considerar que el derecho a la pensión solo se consolida hasta que se cumplan los requisitos para hacer exigible el derecho, pues antes es una mera expectativa que está sujeta a las modificaciones del ordenamiento jurídico.
Señaló que dicha alzada la resolvió el Tribunal Administrativo de Risaralda, que con providencia del 14 de marzo de 2018, la revocó, para en su lugar negar las pretensiones, conforme a los siguientes motivos:
i) Hizo referencia a la sentencia SU 395 de 2017 de la Corte Constitucional, para destacar que si bien el criterio que con anterioridad imperaba era el plasmado en la sentencia del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado -según el cual procedía la inclusión de la totalidad de los factores salariales-, en las liquidaciones de las pensiones de regímenes especiales no se pueden incluir todos los factores salariales sino solo aquellos sobre los cuales se realizaron los respectivos aportes a seguridad social.
ii) Refirió que la postura de la Corte Constitucional tenía su fuente normativa en la reforma constitucional introducida a través del Acto Legislativo 01 de 2005, que adicionó el artículo 48 superior, y en el cual se estableció un límite a la inclusión de factores salariales para determinar el ingreso base de liquidación (IBL).
iii) Resaltó el carácter vinculante de dicha decisión constitucional, los cuales, a su juicio, prevalecen sobre los dictados por otros órganos de cierre, por lo que debía acatar el referido pronunciamiento para resolver acerca de la inclusión de los factores salariales para determinar el ingreso base de liquidación.
iv) Adujo que en razón a que la actora se vinculó al fondo del magisterio antes del «27 de junio de 2003», las normas aplicables eran las Leyes 33 y 62 de 1985, según las cuales las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden siempre se liquidarían sobre aquellos factores que «…sean directamente remunerativos del servicio sobre los cuales los beneficiarios hayan realizado los correspondientes aportes o cotizaciones a las pensiones por imperativo legal…».
v) Concluyó que la prestación de la parte accionante se encontraba liquidada correctamente, por lo que no había lugar a ordenar la inclusión de otros factores salariales distintos a aquellos que se encontraren enlistados como tal en las referidas normas y sobre los cuales se realizaron las respectivas cotizaciones.
Sustento de la petición
Para la parte actora con la sentencia cuestionada se configuraron el defecto sustantivo y la «falta de motivación» (los cuales refirió de forma conjunta), así como el desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución, por las razones que se exponen a continuación:
3.1 Defecto sustantivo y « falta de motivación »
Sostuvo que el Tribunal demandado incurrió en una «incongruencia» entre los fundamentos jurídicos y la decisión, por cuanto señaló que si bien resultaba procedente la aplicación de la Ley 33 de 1985, dada la fecha de su vinculación al servicio docente (antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003), también lo era que solo procedía la inclusión de los factores que fueran «… directamente remunerativos del servicio sobre los cuales los beneficiarios hayan realizado los correspondientes aportes o cotizaciones a las pensiones por imperativo legal…».
Precisó que, a pesar de que en la sentencia acusada inicialmente se reseñó el marco normativo y jurisprudencial que conducía a la aplicación e interpretación integral de la citada norma, respecto a que los factores salariales que en ella se enlistan no son taxativos sino meramente enunciativos, concluyó que en la liquidación solo podían tenerse en cuenta los que fueran directamente retributivos del servicio sobre los cuales se hubiesen efectuado los respectivos aportes.
3.2 Desconocimiento del precedente
Hizo referencia a que el Tribunal demandado aludió a varias decisiones del Consejo de Estado y en especial, señaló que con la sentencia unificatoria del 4 de agosto de 2010, dictada por la Sección Segunda de dicha Corporación, se estableció que las pensiones regidas por la Ley 33 de 1985, como lo es su caso en particular, se deben liquidar con la inclusión de todos los factores constitutivos de salario devengados por el trabajador durante el último año de servicios.
3.3 Violación directa de la Constitución
Señaló que en la sentencia cuestionada no se tuvo en cuenta el artículo 53 superior, el cual determina que en caso de duda en la aplicación o interpretación de una o más normas que regulan en forma diferente una misma situación de hecho, se debe optar por aquella que sea más benéfica para el trabajador o sus beneficiarios.
Precisó que, por lo anterior, la autoridad judicial demandada debía considerar que la Ley 33 de 1985 es la que permite efectivizar en mejor medida los derechos y garantías prestacionales, ya que esta no enlista de manera taxativa los factores salariales que deben integrar la base de liquidación pensional, sino que permite incluir todos aquellos factores que fueron devengados por el trabajador.
4. Actuación procesal en primera instancia
La Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante auto del 6 de junio de 2018, admitió la demanda y, en consecuencia, ordenó notificar a los magistrados que integran el Tribunal demandado, así como dispuso la vinculación del Juzgado que emitió la sentencia de primera instancia y a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a la Fiduprevisora S. A., como terceros con interés en el resultado del proceso.
A su vez, se requirió el expediente ordinario en préstamo.
5. Contestaciones
5.1. Tribunal Administrativo de Risaralda
La referida autoridad se opuso a la prosperidad de la solicitud de amparo, por las razones que se exponen a continuación:
Indicó que si bien procede la aplicación de las Leyes 33 y 62 de 1985 a los docentes vinculados antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, no por la transición de la Ley 100 de 1993, pues estos están exceptuados de dicha regulación, tales presupuestos no conducen a afirmar que los afiliados al fondo del...
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