Sentencia nº 200012331000199703550 01 (15686) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 9 de Febrero de 2011
| Fecha | 09 Febrero 2011 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN “A”
Consejera Ponente (E): GLADYS AGUDELO ORDÓÑEZ
Bogotá, D.C., nueve (9) de febrero de dos mil once (2011).
Radicación : 200012331000199703550 01
Expediente : 15686
Demandante: Empresa Asociativa de Trabajo Comunitario –EATCOM-.
Demandado: Municipio de Valledupar.
Naturaleza: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar el día 23 de julio de 1998, en cuya parte resolutiva se dispuso:
“PRIMERO.- Declarar la nulidad de los artículos cuarto y quinto de la resolución 000829 de 11 de julio de 1997, proferida por el Alcalde Municipal de Valledupar.
“SEGUNDO. Declarar la nulidad de la resolución 000829 de 11 de julio de 1997 en lo atinente a los artículos cuarto y quinto de la resolución 000708 de 17 de junio de 1997 dictada por el Alcalde Municipal de Valledupar.
“TERCERO.- Es entendido que el Municipio de Valledupar, no entregará a la Empresa Asociativa de Trabajo Comunitario “eatcom”, ninguno de los bienes objeto del contrato de comodato suscrito entre demandante y demandado.
“CUARTO.- En firme esta providencia, archívese el expediente”.
1.1 La demanda.
La Empresa Asociativa de Trabajo Comunitario “EATCOM”, persona jurídica de derecho privado, actuando por conducto de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda el día 1º de diciembre de 1997 contra el municipio de Valledupar, con la finalidad de obtener la declaratoria de nulidad parcial de la Resolución No. 000708 del 17 de junio de 1997 y la nulidad total de la Resolución No. 000829 del 11 de julio de 1997, proferidas por el municipio de Valledupar, para lo cual formuló las siguientes pretensiones.
1.1.1. Las Pretensiones.
“Solicito la nulidad de los artículos primero, cuarto, quinto de la Resolución No. 000708 del 17 de junio de 1997 y la totalidad de los Artículos contenidos en la Resolución No. 000829 de julio de 11 de 1.997, que confirma la primera en todas sus partes.
“Que como consecuencia de lo anterior, se declare que la Empresa Asociativa de Trabajo Comunitario “Eatcom”, no está obligada a pagar el diez por ciento (10%) del valor del Comodato a título de pena, estipulado a favor del municipio de Valledupar.
1.1.2. Hechos.
Como fundamento de las pretensiones, el demandante expuso los siguientes hechos:
“Primero.- El Municipio de Valledupar suscribió Contrato de Comodato con la Empresa Asociativa de Trabajo Comunitario “Etacom”, en Agosto 13 de 1.993, con el objeto de entregarle el ente oficial al ente asociativo, maquinaria y equipos con el fin de que esta última entidad realizara la Adecuación, Conservación, Mantenimiento, y arreglo de vías y veredas en el Municipio de Valledupar. Dicho Contrato fue pactado a siete (7) años.
“Segundo.- En virtud de tal contrato el Municipio hizo entrega de unos equipos y vehículos al Contratista en préstamo de uso. En la clausula (sic) octava se pactó que el comodatario deberá asegurar por el equivalente al ciento por ciento del valor de los bienes dados en comodato, en una Compañía de Seguros legalmente constituida por los riesgos de incendio, robo, pérdida a favor del comodante, o sea del Municipio.
“Tercera.- También fue objeto de estipulación en el Contrato de Comodato que el Municipio se obligaba a celebrar “Todos” los Contratos relativos a la conservación, mantenimiento, adecuación y arreglo de las vías veredales durante la vigencia del Contrato (ver cláusula séptima del contrato que adjuntamos).
“Cuarto.- El Municipio de Valledupar no cumplió esta última cláusula y desde abril de 1.995, con el cambio que hubo de Alcalde, dio Contrato a más de sesenta y nueve (69) contratistas, debilitando a un extremo de penuria económica al comodatario, que le impidió renovar la póliza que mantenía la Empresa Asociativa de Trabajo comunitrio (sic) “Eatcom”, pero hasta Noviembre de 1.996, se vino a dar el incumplimiento de esta entidad, en esta obligación, cuando las reiteradas violaciones a la cláusula séptima del Contrato venían desde hacía más de año y medio.
“Quinto.- El Municipio de Valledupar dio por terminado unilateralmente el Contrato de Comodato con la Resolución No. 000708 del 17 de junio de 1.997, aduciendo la no renovación de la Póliza como motivo de incumplimiento. En tal documento se dispone hacer efectiva la cláusula novena del Contrato o sea el pago del 10% del valor del Comodato a título de pena.
“Sexto.- Con fecha de 1º de julio de 1.997, el comodatario hace uso del recurso de reposición, aduciendo la exceptio non adimpleti contractus, y demostrando que el Municipio había incumplido antes, en más de sesenta y nueve (69) veces al adjudicar contratos de la naturaleza de los pactados para la realización en su totalidad por parte de Eatcom, violando esas tantas ocasiones la cláusula séptima del contrato dicho, postrando económicamente a la entidad comodataria, hasta el extremo de no poder disponer monetariamente para renovar la póliza, de por sí cuantiosa.
“Séptimo. El recurso es resuelto desfavorablemente por la Resolución No. 000829 de julio 11 de 1.997, confirmando la anterior Resolución en todas sus partes….”
1.1.3. Normas violadas y Concepto de Violación.-
Adujo que los actos administrativos cuestionados transgreden los artículos 20 y 29 de la Constitución Política y 18 de la Ley 80 de 1993, este último por omisión.
Explicó que el municipio de Valledupar, equivocadamente declaró la terminación unilateral del contrato, pues los supuestos aducidos por la administración podrían ubicarse, hipotéticamente, en la caducidad administrativa.
En efecto, sostuvo que la terminación unilateral resulta procedente ante el acaecimiento de situaciones jurídicas distintas al incumplimiento del contrato, particularmente cuando ocurre alguna de las siguientes hipótesis:
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- cuando las exigencias del servicio público lo requiera o la situación de orden público lo imponga.
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- Por la muerte o incapacidad física permanente del contratista si es persona natural, o por la disolución de la persona jurídica del contratista.
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- Por interdicción judicial o declaración de quiebra del contratista.
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- Por cesación de pagos, concurso de acreedores o embargos judiciales del contratista que detecten de manera grave el cumplimiento del contrato.
Afirmó que ninguno de los supuestos antes enunciados motivó la terminación unilateral del contrato, stricto sensu, la motivación eventualmente podría subsumirse en un supuesto de caducidad del contrato como forma de terminación, admitiendo en gracia de discusión que la demandante hubiera incurrido en incumplimiento de las obligaciones contractuales. Con todo, de admitir que la declaración de terminación unilateral resultaba viable, ésta no conlleva la imposición de la sanción pecuniaria.
Finalmente señaló:
“Ha habido una interpretación errónea de la Ley 80 de 1993 en los Artículos 17 y 18 por parte del funcionario que dictó el acto; en este caso se centraría la ley dándole una aplicación equivocada, con un procedimiento incorrecto. El artículo 29 de la C.N., dice que el debido proceso se aplicará en toda clase de actuaciones administrativas. Ya vemos como en el asunto sub – lite no la hubo.
“De otro lado el artículo 20 de la Corte (sic) establece que los funcionarios no pueden hacer sino aquello que la Ley les ordene y por tanto no aborda legalmente cuando adicionan exigencias distintas a las demandadas por las normas.”
1.2. Actuación Procesal.
Mediante auto del 5 de diciembre de 1997, el Tribunal Administrativo del Cesar admitió la demanda, ordenó la notificación personal de la providencia al señor Alcalde del Municipio de Valledupar y al señor Agente del Ministerio Público y dispuso la fijación en lista del negocio.
1.3. La contestación de la demanda.
El Municipio de Valledupar, por intermedio de apoderado judicial debidamente constituido y reconocido como tal en el proceso, contestó la demanda dentro de la oportunidad que para el efecto prescribe la ley. En su escrito se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. En relación con los hechos admitió algunos como ciertos, negó otros y pidió la prueba de los restantes.
Como razones de la defensa, el municipio sostuvo que la demandante realizó una interpretación distorsionada de las cláusulas del contrato de comodato y por la misma razón concluyó que el municipio había incurrido en incumplimiento de sus obligaciones. En efecto, el municipio no podía contraer la obligación de “adjudicar” todos los contratos que tuvieran por objeto la conservación, mantenimiento, adecuación y arreglo de las vías veredales a la comodataria, pues una estipulación en tal sentido trasgrediría los preceptos contenidos en la ley 80 de 1993 que consagran el principio de transparencia y el deber de selección objetiva del contratista.
Por otra parte, sostuvo que el comodatario tenía la obligación de constituir una póliza de seguros que amparara los bienes entregados a título de comodato por parte del municipio, según lo estipularon las partes en la cláusula octava del contrato y en caso de incumplimiento de las obligaciones del comodatario, las partes convinieron el pago de una pena pecuniaria equivalente al 10% del valor del contrato.
La demandante no cumplió la obligación de mantener las garantías requeridas, pues la compañía aseguradora revocó las pólizas por falta de pago, de tal suerte que al configurarse el incumplimiento de las obligaciones a cargo del comodatario, la única forma de hacer exigible la cláusula pena pecuniaria fue, precisamente, declarando el incumplimiento del contrato a través del acto administrativo acusado.
Añadió: “…En armonía con lo dispuesto por el artículo 1602 del Código Civil, el artículo 1546 del mismo cuerpo legal dispuso...
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