Sentencia nº 11001- 03-25-000-2012-00340-00 (1338-2012) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 24 de Enero de 2019
| Fecha | 24 Enero 2019 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONVENIOS ESPECIALES DE COOPERACIÓN CIENTÍFICA Y TECNOLÓGICA Características y regulación / DELEGACIÓN DE FUNCIONES – Concepto y alcance de la institución – DELEGACIÓN DE FUNCIONES – Responsabilidad del delegante / VIGILANCIA DE LOS NEGOCIOS JURÍDICOS DEL ESTADO – Responsabilidad / PRESUNCIÓN DE INOCENCIA – En el ámbito de lo disciplinario / DERECHO DISCIPLINARIO – Valoración probatoria [D]eben entenderse como una herramienta de gestión pública mediante la cual se regulan aquellos vínculos del Estado con otras entidades, bien sea de naturaleza pública (convenios interadministrativos) o privada (convenios administrativos como especie), que se caracterizan por tener como objeto aunar esfuerzos para la consecución de un interés común, de manera tal que se alcancen los fines que cada una de las partes involucradas busca satisfacer, lo que en todo caso habrá de redundar en la satisfacción del interés general […] [L]os convenios especiales de cooperación científica y tecnológica, en lo no regulado por los Decretos Ley 393 y 591 de 1991, se rigen por el estatuto general de contratación de la administración pública, en esa medida se encuentran sometidos a las Leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 y 1882 de 2018. Ello como quiera que estos convenios también son actos jurídicos generadores de obligaciones en los que una de las partes es una entidad estatal […] En lo no previsto en la regulación especial y en el estatuto de contratación estatal, resultará aplicable el derecho privado de conformidad con los artículos 13 de la Ley 80 de 1993 y 7 numeral 5 del Decreto 393 de 1991 […] En punto a la vigilancia, control y supervisión de los convenios examinados en este acápite hay que señalar que no hay una norma especial que se ocupe de ello, por lo que resultan aplicables las disposiciones generales del estatuto de contratación de la administración pública […] [L]as autoridades administrativas pueden, previa autorización normativa expresa, transferir la competencia para el ejercicio de una función administrativa, no así su titularidad, a otras autoridades o funcionarios administrativos bien sea que respecto de estos tenga o no una relación de subordinación. […] [S]i bien el delegatario es quien toma las decisiones, lo cierto es que el delegante, por mandato constitucional y legal, tiene la facultad para reasumir la competencia en cualquier momento, luego de revocar el acto de delegación, así como también, de revisar los actos que profirió aquel; lo que significa que puede revocar o reformar las decisiones que el delegatario haya tomado mientras era su titular. […] En lo atinente a la delegación de funciones, el marco de la responsabilidad está contemplado en el artículo 211 superior, cuando establece que aquella recae, en exclusiva, en el delegatario, sin perjuicio de que, en uso de la facultad que tiene el delegante para reformar o revocar los actos que expida aquel, este reasuma la responsabilidad. De esta forma, es posible advertir que el traslado de las funciones de que es titular el delegante, por regla general, lo exime de responsabilidad por los actos que expida el delegatario, último que además de asumir dichas competencias, asume las consecuencias derivadas de su ejercicio. Ello no significa que el delegante pueda abstraerse de todo compromiso ya que en tal condición tiene a su cargo una serie de deberes y facultades por cuya ejecución ha de responder y son (i) el deber de informarse en todo momento sobre el desarrollo de las delegaciones que haya otorgado; (ii) el deber de impartir orientaciones generales acerca del ejercicio de las competencias transferidas; (iii) la facultad de reasumir en cualquier tiempo la función delegada y (iv) la facultad de revisar los actos que expida el delegatario […] La excepción a la regla antedicha se presenta en materia de contratación, donde se parte de la premisa según la cual el delegante no se exime de responsabilidad por los actos que despliegue el delegatario. En efecto, en dicho ámbito el delegante debe responder por acción, omisión o extralimitación en el recto ejercicio de sus deberes de control y vigilancia de la actividad delegada […] De conformidad con lo descrito, se colige que el delegante es responsable por sus
propias acciones u omisiones en relación con sus deberes de vigilancia, dirección, control y orientación respecto de la función otorgada al delegatario […] La Ley 80 de 1993, prevé como uno de los deberes y derechos de los entes estatales para la consecución de los fines de la contratación estatal, exigir al contratista la ejecución adecuada y oportuna del contrato. En concordancia con ello la misma normativa dispone que todas las entidades y servidores públicos tienen la obligación de propender por el cumplimiento del objeto y fines de aquel, así como de vigilar su correcto desarrollo, en aras de salvaguardar los derechos que le asistan a la administración, al contratista y a los terceros que pudieren verse afectados con el contrato. Esta labor se realiza a través de figuras conocidas como la interventoría y/o supervisión, con el propósito de verificar que los procesos de selección, celebración, ejecución y liquidación de aquellos actos jurídicos que resultan del consuno del Estado con otra persona de la misma naturaleza o de índole privada, natural o jurídica, se lleven a cabo con estricto apego a los principios y reglas que regulan la actuación contractual o convencional estatal y a aquellas que surgen del acuerdo de voluntades alcanzado por las partes, todo ello en pro de la transparencia que debe permear tales procedimientos y a efectos de que se garantice la satisfacción de los intereses generales por los que propende el respectivo contrato o convenio. […] [E]l proceso administrativo disciplinario no es ajeno a la aplicación plena del derecho fundamental en cuestión, lo que se refleja de manera fehaciente en la consagración expresa, en el Código Disciplinario Único, de la presunción de inocencia del disciplinado y en la asignación de la carga de la prueba al Estado […] [E]l artículo 128 de esta disposición, además de atribuirle la carga de la prueba al Estado, consagra la necesidad de que toda decisión interlocutoria y disciplinaria se fundamente en pruebas legalmente producidas y aportadas por petición de cualquier sujeto procesal o de manera oficiosa […] Por otra parte, en relación con la valoración del material probatorio hay que señalar que se trata de las operaciones mentales que hace el juzgador con el propósito de conocer el mérito y la convicción que emana del contenido de las pruebas […] Como es evidente, este ejercicio implicará descartar como fundamento de la decisión aquellas pruebas que no tengan la suficiente fuerza para generar en el fallador la convicción de lo que con ellas se pretende acreditar. Sobre la materia, la Ley 734 de 2002, en el artículo 141, señaló que la apreciación de las pruebas debe hacerse según las reglas de la sana crítica, de manera conjunta y explicando en la respectiva decisión el mérito de las pruebas en que esta se fundamenta […] De esta forma, la autoridad disciplinaria en el momento de emitir la decisión condenatoria, debe tener la convicción y la certeza probatoria que efectivamente el servidor público incurrió en la conducta reprochada que se le imputa pues, como se indicó inicialmente, la existencia de dudas al respecto implica necesariamente que estas se resuelvan en favor del investigado en aplicación del principio in dubio pro disciplinado o presunción de inocencia […] [L]os preceptos que regulan la delegación, citados ya en el acápite del marco normativo, no precisan que el delegante, para acreditar el control y vigilancia de la función delegada, deba impartir sus instrucciones por escrito al delegatario. Dado que el ordenamiento jurídico no exige explícitamente una formalidad en el desarrollo de tal actividad, es válido afirmar que este deber puede entenderse satisfecho con independencia del medio usado para tal fin, sea este verbal o escrito. En cualquier caso, lo importante será que al momento de efectuar la constatación del cumplimiento de este deber, los medios de prueba utilizados permitan acreditar suficientemente este hecho […] RELACIONES ESPECIALES DE SUJECIÓN – Sustento de la potestad disciplinaria del Estado / ILICITUD SUSTANCIAL – Afectación del deber funcional ILICITUD SUSTANCIAL – Causales de exclusión de la responsabilidad disciplinaria
[E]l sustento de la potestad sancionadora del Estado, tratándose de la conducta de las personas que desarrollan función administrativa, se deriva de las relaciones especiales de sujeción como categoría dogmática superior del derecho disciplinario que les obliga a soportar unas cargas y obligaciones adicionales a las de cualquier ciudadano, en la medida en que es su responsabilidad la consecución de los propósitos estatales […] [E]n cuanto a la antijuridicidad en el derecho disciplinario debe indicarse que esta, al igual que en el derecho penal, no se limita a la sola adecuación típica de la conducta, esto es, para su configuración no basta que el actuar del servidor público encaje dentro del tipo disciplinario descrito en la ley (antijuridicidad formal), ya que tal consideración implicaría la viabilidad para responsabilizar objetivamente a un individuo por el solo incumplimiento formal de una norma. Aunque coinciden el derecho disciplinario y el derecho penal en esta apreciación, no es así cuando se trata de analizar el otro componente de la antijuridicidad que sí contempla el segundo, denominado «antijuridicidad material». Este no está concebido en el primero, en la medida que para que se configure una infracción disciplinaria no exige un resultado lesivo o dañino al Estado, sino que se conforma con la existencia del quebrantamiento sustancial de los deberes funcionales encargados al servidor público que afecten la consecución de los fines del Estado […] Así, se dejan de lado...
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