Sentencia nº 11001-03-25-000-2011-00376-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 14 de Febrero de 2019 (caso SENTENCIA nº 11001-03-25-000-2011-00376-00 de Consejo de Estado (SECCION SEGUNDA) del 14-02-2019) - Jurisprudencia - VLEX 779083349

Sentencia nº 11001-03-25-000-2011-00376-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 14 de Febrero de 2019 (caso SENTENCIA nº 11001-03-25-000-2011-00376-00 de Consejo de Estado (SECCION SEGUNDA) del 14-02-2019)

Sentido del falloNIEGA
EmisorSECCIÓN SEGUNDA
Fecha14 Febrero 2019
Número de expediente11001-03-25-000-2011-00376-00
MateriaDerecho Laboral y Seguridad Social

PROCESO DISCIPLINARIO - Responsabilidad de los servidores públicos / PROCESO DISCIPLINARIO - Titularidad de la acción disciplinaria / PROCESO DISCIPLINARIO - Debido proceso / PROCESO DISCIPLINARIO - Principio de legalidad / PROCESO DISCIPLINARIO - Tipicidad / PROCESO DISCIPLINARIO - Mayor amplitud para realizar la adecuación típica / PROCESO DISCIPLINARIO - Derecho de defensa

El régimen de responsabilidad de los servidores públicos está delimitado por lo previsto en el artículo 6 de la Constitución Política, según el cual «los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones» […] [E]l retiro del servicio en los órganos y entidades del Estado se produce por «calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley». [L]a titularidad de la acción disciplinaria está en cabeza de la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio del poder preferente, y también, entre otros, en las Oficinas de Control Interno de las diferentes ramas, órganos y entidades del Estado (…) el ejercicio del poder disciplinario se debe regir por los principios de legalidad, debido proceso, presunción de inocencia, favorabilidad, proporcionalidad, motivación, entre otros; además, la actuación procesal debe estar sujeta a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y contradicción. […] [L]a protección del derecho al debido proceso, deviene del artículo 29 de la Constitución Política y que, en materia disciplinaria, esta garantía comprende, entre otros, los siguientes elementos: «(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus.»; adicionalmente, comporta el respeto de los principios de tipicidad, reserva legal y proporcionalidad. En lo que respecta al principio de legalidad, la Corte Constitucional ha sostenido que comprende una doble garantía; de una parte, material y de alcance absoluto, según la cual es necesario que existan preceptos jurídicos anteriores que contengan la conducta infractora y las sanciones que conllevan su realización, y, de otra parte, formal, de la que deriva la necesidad de que exista una norma de rango legal, que convalide el ejercicio del poder sancionatorio en manos de la administración. Ahora bien, dentro de las finalidades del aludido principio están las de «(i) otorga[r] certidumbre normativa sobre la conducta y la sanción a imponer; (ii) exige que el texto predeterminado tenga fundamento directamente en la ley, sin que sea posible transferir tal facultad al Gobierno o a las autoridades administrativas, por ser una competencia privativa del Legislador; (iii) constituye una salvaguarda de la seguridad jurídica de los ciudadanos; (iv) protege la libertad individual; (v) controla la arbitrariedad judicial y administrativa; y (vi) asegura la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo y sancionador del Estado». En lo que atañe al principio de tipicidad, su objeto consiste en que la conducta reprochada se adecúe a un tipo previamente definido por el legislador como falta disciplinaria y que «ante la posible existencia de dos o más descripciones típicas en las cuales pudiera eventualmente encuadrarse una determinada conducta sancionable, el operador jurídico opte por subsumirla en aquel de tales tipos que, de manera más clara y precisa, y con mayor grado de detalle, describa la conducta realizada». […] [E]n materia disciplinaria, a diferencia de la penal, el fallador goza de mayor amplitud para realizar la adecuación típica, particularmente en cuanto a dos aspectos, el primero de ellos, porque en disciplinario está permitida la existencia de tipos abiertos y, en segundo lugar, porque «por lo general la descripción de las faltas disciplinarias deben ser objeto de complementación o determinación a partir de la lectura sistemática de un conjunto de normas jurídicas que desarrollan deberes, mandatos y prohibiciones». […] [D]ebe indicarse que la garantía del derecho a la defensa, en el proceso disciplinario, se refiere a su defensa material y a la posibilidad de designar un abogado o que le sea nombrado uno, de oficio, para que lo represente en la actuación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., catorce (14) de febrero de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 11001-03-25-000-2011-00376-00(1413-11)

Actor: GLORIA P.Z.R.

Demandado: UNIVERSIDAD PEDAGÓGICA NACIONAL

Se decide la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentó G.P. Z. Restrepo contra la Universidad Pedagógica Nacional.

  1. Antecedentes

1.1. La demanda

1.1.1. Las pretensiones

En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la señora G.P.Z.R., por conducto de apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad de las decisiones disciplinarias proferidas el 1 de febrero y 1 de marzo de 2006 por la jefe de la Oficina de Control Disciplinario y el rector de la Universidad Pedagógica Nacional, respectivamente, mediante las cuales se resolvió en primera y segunda instancia el trámite disciplinario adelantado en su contra, en las cuales se impuso la sanción principal de destitución y la accesoria de inhabilidad general por el término de 11 años para desempeñar cargos públicos.

Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó ordenar su reintegro al cargo de docente de tiempo completo, en la categoría auxiliar de la Facultad de Bellas Artes de la Universidad, o a uno de igual o superior categoría y reconocer y pagar todos los salarios, primas, vacaciones, bonificaciones, cesantías y demás emolumentos previstos en la ley, que se dejaron de conceder durante el tiempo de su desvinculación; asimismo, declarar, para todos los efectos legales, que no hubo solución de continuidad en la prestación del servicio; que se ordene el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo y que se disponga la actualización de la condena, con base en el ipc.

1.1.2. Hechos

Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes:

Se vinculó a la Universidad Pedagógica Nacional el 15 de febrero de 2001, como decana código 0085, grado 3, de la Facultad de Bellas Artes y a partir del 27 de septiembre de 2003 se desempeñó como docente de tiempo completo hasta que se produjo su desvinculación.

A través de la Resolución 016 del 31 de enero de 2003, la rectora (E) del Conservatorio del T. la nombró como decana de la Facultad de Educación y Artes de esa institución, del cual tomó posesión el 10 de marzo de ese año; sin embargo, a través de escrito del 21 de marzo, radicado el 25 de ese mes, presentó renuncia a ese último empleo, la cual fue aceptada mediante Resolución 116 del 26 de marzo de 2003.

Entre el 10 y el 26 de marzo de 2006 no ejerció materialmente el cargo de decana del conservatorio, ni devengó salario o contraprestación alguna.

Hubo una información anónima que, al parecer, le llegó a un docente, y este, a su vez, la puso en conocimiento de la Rectoría de la Universidad Pedagógica Nacional, que se refería a que en el mes de marzo de 2003, pese a que la demandante laboraba como decana de la Facultad de Bellas Artes, había aceptado el cargo de decana de la Facultad de Educación y Artes del Conservatorio del T. y tomado posesión de él; por tal razón, se inició investigación disciplinaria en su contra, por la presunta conducta de haber desempeñado simultáneamente más de un empleo público, así como por su inasistencia laboral, sin permiso, durante los días 10, 18 y 19 de marzo de ese año.

La investigación se adelantó mediante el procedimiento ordinario y durante cerca de dos años se recaudaron las pruebas; sin embargo, el 15 de septiembre de 2005, sorpresivamente, la jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno declaró la nulidad de todo lo actuado y adecuó la conducta investigada que, en principio, correspondía a la simultaneidad en el desempeño de un empleo público, a la gravísima establecida en el artículo 48, numeral 17, de la Ley 734 de 2002, consistente en actuar, a pesar de la existencia de causales de inhabilidad, incompatibilidad o conflicto de intereses, que está tipificada como gravísima, con el único propósito de imprimir el trámite verbal y lograr su destitución; fue así como la citó a audiencia de descargos y práctica de pruebas, y se le informó que contra tal decisión no procedían recursos.

Pese a lo anterior, y comoquiera que la providencia aludida decidía sobre una nulidad, interpuso y sustentó recurso de reposición, teniendo en consideración que la conducta imputada se adecuaba a la prohibición contemplada en el artículo 35, numeral 14, de la Ley 734 de 2002, es decir, constituye una falta grave o leve, pero no una gravísima como la que se endilgó en la providencia recurrida.

A través del auto del 12 de octubre de 2005, la jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno rechazó por improcedente el recurso de reposición, y expuso que este no es idóneo para oponerse o desvirtuar la tipicidad de la conducta, ni para controvertir la ritualidad del proceso. Ante tal postura, y como existía otro...

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