Sentencia nº 52001-23-33-000-2015-00284-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 3 de Diciembre de 2018
| Fecha | 03 Diciembre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: H.S.S. (E)
Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 52001-23-33-000-2015-00284-01 (AC)
Actor: J.A.R.S.
Demandado: MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE Y OTROS
La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por la parte actora y coadyuvante, contra la sentencia de 2 de febrero de 2018, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Nariño (en adelante el Tribunal) denegó las pretensiones de la demanda.
I.- ANTECEDENTES
I.1. El ciudadano J.A.R.S., en ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 1998, solicitó la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico y manejo y aprovechamiento racional de los recursos sostenibles, la seguridad y salubridad públicas, la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas y la moralidad administrativa, presuntamente vulnerados por el MINISTERIO DE AMBIENTE y DESARROLLO SOSTENIBLE (en adelante el Ministerio),el DEPARTAMENTO DE NARIÑO (en adelante el Departamento), la EMPRESA DE OBRAS SANITARIAS DE PASTO EMPOPASTO S.A. E.S.P. (en adelante EMPOPASTO)y el INSTITUTO NACIONAL DE VIAS (en adelante INVÍAS).
I.2. Como hechos relevantes de la demanda manifestó que EMPOPASTO y el Departamento, con la aprobación del Ministerio, han diseñado sus sistemas de alcantarillado y saneamiento básico casi en un 100% con tubería plástica de policloruro de vinilo -PVC-, dejando de lado la utilización de la tubería de concreto, alternativa técnicamente viable y legalmente regulada, cuyas características técnicas se encuentran establecidas en la Resolución 1166 de 20 de junio de 2006.
Señaló que debido al material con el que se elabora el PVC, el residuo que se desprende de su uso se convierte en un gas altamente tóxico y contaminante de la atmósfera, el suelo, el mar, el cual afecta ostensiblemente la salud de las personas y la sostenibilidad del medio ambiente.
Adujo que la elaboración de tubos de concreto genera una gran fuente de trabajo para los nariñenses, además de los bajos costos que se invierten en su fabricación, instalación y reparación, por lo que no utilizar este material causaría un gran impacto socio económico. En relación con la durabilidad de los tubos de concreto sostuvo que pueden tener una vida útil superior a los 70 años.
En síntesis, expuso que los derechos cuya protección solicita se ven amenazados por varios factores, a saber: (a) por el factor social, en razón a que la preferencia de tubería de PVC frente a la tubería de concreto impacta un gremio que constituye una importante fuente de trabajo para los nariñenses; (b) por los altos costos que se invierten en su fabricación, instalación y reparación y c) por el deterioro al medio ambiente y al desarrollo sostenible, que se ven afectados por la utilización máxima de energía en su proceso de fabricación, así como por la emisión de contaminantes, por los materiales tóxicos de fabricación que no pueden ser reciclados y por tener una vida útil inferior a la del concreto.
I.3. Pretensiones
“(…) PRIMERA.- Se debe dar cumplimiento a las normas existentes respecto a la instalación de tuberías en concreto como es lo exigido en la Resolución 1166 del 20 de junio de 2006 del Ministerio de Ambiente y las normas técnicas NTC - 1022 y NTC - 401, y la protección al medio ambiente establecido en los arts. 79 y 80 de la Constitución Política de Colombia.
SEGUNDA.- En consecuencia, se ordena (sic) a la GOBERNACIÓN DE NARIÑO y el MINISTERIO DE AMBIENTE el rediseño de todos los proyectos de alcantarillado y saneamiento de los municipios del Departamento de Nariño, desarrollados en las oficinas del Plan Departamental de Aguas (PDA), en los que se deberá incluir la tubería en concreto.
TERCERA.- Igualmente, se dispone (sic) que EMPOPASTO rediseñe todos los proyectos de alcantarillado de la ciudad de Pasto, en los que deberá incluir instalación de tubería en concreto.
CUARTA.- Se dispone (sic) que para la ejecución de los contratos de vías de Nariño y P. que tiene (sic) que ver con tuberías incluyendo las alcantarillas, el Instituto Nacional de Vías INVÍAS exija que dichas tuberías posean un certificado de cumplimiento de la Resolución 1166 de 2006, Ministerio de Ambiente.
QUINTA.- Se condene en costas a los accionados (…)”.
Adicionalmente, solicitó las siguientes medidas cautelares:
“(…) a).- Ordenar la inmediata suspensión de instalación de tubería en concreto en las vías de Nariño y P. hasta tanto presenten el certificado de cumplimiento de la Resolución 1166 de 2006, que se exige a los proveedores y fabricantes de tuberías, en orden a cumplir el reglamento, entre cuyos requisitos se solicita lo exigido en el capítulo 4 de la NSR 98, respecto a la exposición de sulfatos.
b).- Exigir al Instituto Nacional de Vías y a las Gobernaciones de Nariño y P., establezcan en sus pliegos de condiciones como requisito indispensables que los proveedores de tubería de concreto para alcantarillas, alcantarillado y saneamiento, presenten el certificado de cumplimiento de la Resolución 1166 de 2006 del Ministerio de Ambiente, normalmente expedido por el ICONTEC (…)”.
I.4. La contestación
I.4.1. EMPOPASTO S.A. E.S.P. se opuso a las pretensiones de la demanda y al decreto de medidas cautelares.
En primer lugar, se refirió a los componentes del estudio técnico que esa empresa elaboró y el cual transcribió in extenso. Advirtió que las conclusiones del estudio logran desvirtuar la violación de los derechos e intereses colectivos invocados como infringidos en la acción popular.
Propuso como excepciones la inexistencia de reclamación previa prevista en los artículos 144 y 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA- y la inexistencia de vulneración de los derechos e intereses colectivos.
Por último, manifestó que se oponía a la medida cautelar solicitada por el demandante, en razón a que su cumplimiento no corresponde a EMPOPASTO, entidad que no tiene a cargo la intervención de las vías del Departamento, ya que su función se centra en la prestación del servicio de acueducto y alcantarillado en el Municipio de Pasto.
I.4.2. El Ministerio solicitó la vinculación del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT), por estimar que el objeto de esta entidad es la prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico, y entre sus objetivos se encuentra el mejoramiento integral de barrios, la definición de esquemas para la financiación de los subsidios en los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo y los criterios de viabilidad de estos proyectos, al igual que el seguimiento de los mismo, siempre y cuando cuenten con el apoyo financiero de la Nación; además, de la prestación de asistencia técnica a la entidades territoriales, ambientales y a los prestadores de servicios públicos domiciliarios, en el marco de sus competencias.
Aseveró que, el MVCT, a partir de la fecha de su entrada en funcionamiento -27 de abril de 2011-, formula, adopta, dirige, coordina y ejecuta la política pública y los planes y proyectos en materia de desarrollo territorial y urbano, la consolidación del sistema de ciudades procurando el uso eficiente y sostenible del suelo, el acceso a condiciones de financiación y vivienda y la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento básico. En este sentido, es la entidad que se encarga de realizar el seguimiento de los actos administrativos que expide relativos a los proyectos de prestación de servicios públicos de agua potable y saneamiento básico a nivel nacional y, por tanto, tiene la plena capacidad para ser parte dentro del proceso, en razón a las funciones legales que le fueron asignadas.
Respecto de las pretensiones de la demanda, se opuso a cada una de ellas, al considerar que carecían de fundamentos fácticos, jurídicos y probatorios que permitieran demostrar la vulneración de los derechos colectivos invocados.
Puntualizó que, el Ministerio no tiene responsabilidad por el incumplimiento en la aplicación de lo establecido en la Resolución 1166 de 2006, teniendo en cuenta que entre sus objetivos y funciones se encuentra la de regir la gestión ambiental y de los recursos naturales renovables, disposiciones establecidas en los artículos 1º y 2º del Decreto Ley 3570 de 27 de septiembre de 2011.
Precisó que el Título IV y los artículos 23, 30 y 31 de la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993 regulan la naturaleza jurídica y funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales, asignándoles la competencia de máxima autoridad ambiental para administrar los recursos naturales renovables. Que, en ese orden, es la Corporación Autónoma Regional de Nariño -CORPORNARIÑO- la entidad que debe, en el marco de su competencia, evaluar y analizar el proyecto de construcción de la tubería en el sistema de alcantarillado y saneamiento básico para el Departamento.
En lo que respecta a la vulneración del derecho a la moralidad administrativa, indicó que el accionante no fundamentó ni sustentó su petición con argumentos legales ni aportó o solicitó prueba pertinente o conducente a la demostración de la violación de este derecho por parte del Ministerio.
Finalmente, propuso las excepciones que denominó “improcedencia de la acción popular por inepta demanda ante la inexistencia de imputación”, “ausencia de responsabilidad” y “falta de legitimación en la causa por pasiva”.
I.4.3. El Departamento, por intermedio de la Secretaria de Planeación, manifestó que es responsabilidad de los departamentos la coordinación...
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