Auto nº 52001-23-33-000-2018-00003-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 14 de Noviembre de 2018
| Fecha | 14 Noviembre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Consejera ponente : M.N.V. RICO (E)
Bogotá D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número : 52001 - 23 - 33 - 000 - 2018 - 00003 - 01(62231)
Actor: HOSPITAL J.M.H.E. .
Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA (AUTO)
Temas: EXCEPCIONES MIXTAS/FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA- Existen dos clases de legitimación en la causa i) la legitimación de hecho que se analiza cuando comienza el proceso y ii) la material que es objeto de estudio cuando se decide de fondo el asunto.
El Despacho resuelve el recurso de apelación interpuesto por la Superintendencia Nacional de Salud en contra de la decisión por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Nariño, en la audiencia inicial del 21 de agosto de 2018, declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.
I. A N T E C E D E N T E S
La demanda
El 19 de diciembre de 2017, el Hospital J.M.H.E., en ejercicio del medio de control de reparación directa, presentó demanda en contra de la Superintendencia Nacional de Salud, con el fin de que se le declarara administrativa y patrimonialmente responsable por los daños que le ocasionó con su indebida vigilancia, supervisión y control de la liquidación de la E.P.S. SELVASALUD S.A., para lo cual, pidió que:
“Se DECLARE administrativamente responsable a la NACIÖN-SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD de los perjuicios materiales causados al HOSPITAL J.M.H. ESE por la omisión de los Agentes Liquidadores de SELVASALUD E.P.S. designados por la SUPERSALUD quienes NO procedieron al pago de la deuda generada por los servicios prestados por mi representada a favor de la EPS intervenida y la OMISIÓN ADMINISTRATIVA (de ejecución, control y seguimiento por parte de la SUPERSALUD) que generó en todo el proceso de intervención administrativa para la liquidación (…) lo que conllevó a que no se cancelaran las acreencias económicas previamente generadas por mi representada por los servicios prestados (urgencias - básicas y especialidades) hasta tanto se efectuarán los traslados de los mismos a otras E.P.S. del régimen subsidiado (…)” (se transcribe de forma literal).
Por lo anterior, la parte actora solicitó, por concepto de daño emergente, el capital intervenido y adeudado por el incumplimiento en el pago de los contratos suscritos entre las partes ($8.583'469.798) y, por concepto de lucro cesante, los intereses moratorios desde que se hicieron exigible las obligaciones causadas a su favor.
Los hechos
Como fundamento fáctico de las pretensiones, la parte demandante expuso los hechos que se sintetizan a continuación:
En el 2010, SELVASALUD E.P.S. fue intervenida administrativamente por la Superintendencia Nacional de Salud, la cual ordenó su liquidación a través de Resolución n.º 2865 del 19 de septiembre de 2012.
La resolución de liquidación decretó la revocatoria del certificado de habilitación de SELVASALUD E.P.S. para la operación y la administración del régimen subsidiado; sin embargo, conservó de manera transitoria su obligación de garantizar la prestación de los servicios de salud a la población afiliada hasta que se le trasladara a otras empresas prestadoras de salud. De este modo, SELVASALUD E.P.S. continuó recibiendo los recursos derivados de los UPC (unidad de pago por capitación).
En relación con dichos recursos, la demandante aclaró que tenían destinación específica, de tal forma que no podían ser dispuestos para fines diferentes a la prestación de los servicios de salud y, en ese orden de ideas, tales dineros, con posterioridad a la orden de liquidación, no podían hacer parte de la masa liquidatoria por orden expresa del liquidador.
En razón de lo expuesto, el Hospital J.M.H.E. decidió firmar con SELVASALUD E.P.S. una carta de intención y varios otrosí a los contratos ya celebrados con dicha entidad prestadora de salud, al tiempo que suscribió nuevos convenios, con la finalidad de garantizar el servicio de salud y la atención de urgencias de los afiliados.
Igualmente, precisó que, debido al cumplimiento de sus obligaciones, le presentó a la mencionada E.P.S. las facturas y los libros de cuentas, con sus respectivos soportes, que debían ser pagadas con cargo a las UPC recibidas; empero, no se pagó la totalidad de la deuda.
Con observancia de lo anterior, la Superintendencia Nacional de Salud incurrió en una omisión al no supervisar el manejo de los recursos de salud de la E.P.S. que tenían destinación específica, ni vigilar debidamente el proceso liquidatario que se adelantó, en tanto que, de haberlo hecho, hubiera advertido el incumplimiento de los compromisos asignados al agente liquidador.
En relación con lo expuesto, aclaró que, el 30 de octubre de 2014, el agente liquidador expidió la Resolución n.º 0960, por medio de la cual declaró la configuración del desequilibrio financiero del proceso liquidatorio de SELVASALUD E.P.S.-en liquidación; sin embargo, la parte actora no recibió el pago por los servicios que prestó, lo cual evidenció la falta de control y vigilancia por parte de la Superintendencia Nacional de Salud.
Finalmente, el 18 de septiembre 2015, el agente liquidador expidió la Resolución n.º 114 a través de la cual se declaró terminada la existencia legal de la entidad promotora de salud del régimen subsidiado, quedando la parte demandante en incertidumbre respecto de las obligaciones que se le adeudan.
Trámite impartido al proceso
El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante auto del 22 de febrero de 2018, inadmitió la demanda para que la accionante allegara en debida forma la totalidad de los traslados.
Subsanada la demanda, por medio de auto del 6 de abril de 2018, se admitió y se ordenaron las notificaciones de rigor.
Contestación de la demanda
La Superintendencia Nacional de Salud, a través de apoderado, contestó oportunamente la demanda, en la cual se opuso a las pretensiones y propuso varias excepciones, entre ellas la que denominó “falta de legitimación en la causa por pasiva”.
Al respecto, señaló que no estaba legitimada en la causa por pasiva, puesto que no le correspondía responder por los actos del agente liquidador, por cuanto no tenía el deber legal de asumir las obligaciones generadas por éste ni por la empresa liquidada, toda vez que su función se limitaba a monitorear y seguir la gestión de aquél, más no coadministrar.
La demandada indicó que, como las pretensiones tenían como sustento la falta de pagos de varias acreencias del demandante en el marco del proceso liquidatorio de SELVASALUD E.P.S., así como la expedición del acto administrativo que ordenó el cierre del referido proceso expedido por el agente especial liquidador, quien actuó autónomamente como auxiliar de la justicia, la acción judicial debió iniciarse contra él.
Por su parte, adujo que ejerció diligentemente sus funciones de inspección, vigilancia y control, desde el momento en que tuvo conocimiento de las irregularidades presentadas dentro de la intervenida.
Además, precisó que, como los contratos que fueron suscritos entre la parte actora y SELVASALUD E.P.S., por regla general, tenían un efecto relativo entre las partes y no frente a terceros, no se presentaba solidaridad alguna entre la Superintendencia Nacional de Salud y SELVASALUD E.P.S.
Indico que, si bien la Superintendencia Nacional de Salud hace parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud, es un organismo de inspección, vigilancia y control que no tenía la potestad de decidir el reconocimiento y/o pago de obligaciones a los acreedores en el proceso liquidatorio objeto del sub judice, como en su momento lo habría sido la empresa social del estado demandante.
De esta manera, señaló que en el proceso liquidatario la responsabilidad de la entidad en liquidación se da hasta por el monto de sus activos, sin que ello involucre a la Superintendencia Nacional de Salud, la cual no tiene responsabilidad solidaria o subsidiaria con la liquidada SELVASALUD E.P.S.
Asimismo, manifestó que en la demanda no se hacía referencia a una acción, omisión o incumplimiento en que ella hubiera incurrido y, por el contrario, los hechos relatados describían conductas omisivas por parte del Agente Especial Liquidador de SELVASALUD E.P.S..
Traslado de excepciones
El Hospital J.M.H.E. solicitó que se desestimaran las excepciones propuestas.
Respecto de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, señaló que fue la Superintendencia de Salud la que expidió la orden de liquidación de la E.P.S SELVASALUD, además de que le exigió al liquidador continuar con la prestación de los servicios de salud, permitió al liquidador seguir recibiendo recurso públicos y no hizo un seguimiento al proceso liquidatorio.
A su vez, indicó que la Superintendencia Nacional de Salud omitió el seguimiento de los recursos recibidos por el liquidador y, como consecuencia, no existió una vigilancia adecuada para asegurarse de que los mismos fuesen destinados como la ley lo ordenaba, esto es, al hospital demandante.
Señaló que la Superintendencia Nacional de Salud omitió efectuar la reglamentación para definir la suerte de los créditos que por concepto de servicios de salud y suministro de medicamentos se ocasionaron con posterioridad a la liquidación.
De otro lado, indicó que no podía olvidarse que a la entidad liquidada le fue factible cumplir con lo ordenado por la Superintendencia Nacional de Salud, en cuanto a la continuación de la prestación del servicio de salud, debido a que ella, como Empresa Social del Estado, garantizó dicha prestación con fundamento en los contratos, cartas de intención y los varios otrosí suscritos, y no obstante, dicho ente de control no veló por el cumplimiento del pago de los créditos que se derivaron de la prestación de tales...
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