Sentencia nº 63001-23-33-000-2014-00143-02 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 31 de Octubre de 2018
| Fecha | 31 Octubre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION "B"
Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ
Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número: 63001-23-33-000-2014-00143-02(4017-17)
Actor: ALBA R.A.O.
Demandado: MINISTERIO DE EDUCACION - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO
Referencia: SANCION MORATORIA - DOCENTE- APLICACIÓN DE LA LEY 1071 DE 2006 . FALLO SEGUNDA INSTANCIA - LEY 1437 DE 2011 .
I. ASUNTO
La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio contra la sentencia proferida el 10 de agosto de 2017 por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante la cual se accedió al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales, de conformidad con la Ley 244 de 1996 modificada por la Ley 1071 de 2006.
II. ANTECEDENTES
2.1. La demanda
2. La señora A.R.A.O. presentó demanda el 23 de mayo de 2014 contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
2.1.1. Pretensiones
a. Declarar la nulidad del acto ficto derivado frente a la petición elevada el 25 de noviembre de 2013, por el cual la entidad demandada le negó la sanción por mora en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales reclamadas el 28 de julio de 2011.
b. En consecuencia de la anterior decisión y como restablecimiento del derecho, solicitó se condene a la entidad a título de sanción moratoria, a un día de salario por cada de retardo, a partir del vencimiento de los 65 días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud de reconocimiento y pago de la prestación aludida, hasta que se haga efectiva su cancelación.
c. Igualmente, solicitó la indexación de las sumas reconocidas a su favor y los intereses moratorios, así como el cumplimiento del fallo, conforme a los artículos 187 y 192 del CPACA.
3. Las anteriores pretensiones se sustentan en los siguientes hechos relevantes:
2.1.2. Fundamentos fácticos.-
a. La demandante fue vinculada como docente del municipio Armenia en la Institución Educativa Rufino José Cuervo Sur desde el 1 de abril de 1980, y el 28 de julio de 2011 solicitó el retiro parcial de sus cesantías con destino a compra de vivienda, por lo que mediante la Resolución 1004 de 15 de mayo de 2012, el secretario de educación municipal de Armenia, le autorizó el retiro de la suma $40.000.000 por concepto del señalado emolumento por el periodo laborado desde el 1 de abril de 1980 al 30 mayo de 2011.
b. Manifestó que la entidad demandada incurrió en 430 días de mora contados a partir del fenecimiento del p lazo legal para el pago que finalizaba el 31 de octubre de 2011, pero solo se efectuó hasta el 11 de enero de 2013.
c. Adujo que mediante petición radicada el 25 de noviembre de 2013 ante el FOMAG, solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, la cual fue negada a través del acto ficto acusado.
2.1.3. Normas violadas y concepto de violación.
4. Invocó como normas desconocidas: los artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989; 1 y 2 de la Ley 244 de 1995; y 4 a 5 de la Ley 1071 de 2006.
5. Manifestó que la finalidad del legislador, al prever un término perentorio para la liquidación de las cesantías definitivas y/o parciales, consistió en que la administración expidiera el correspondiente acto de liquidación y efectuara la cancelación en forma oportuna, en aras de evitar que la autoridad administrativa retardara su respuesta para evadir la acción de la justicia y así mismo, que una vez el empleado fuera retirado del servicio obtuviera unos recursos rápidos para contrarrestar la ostensible rebaja de sus ingresos.
6. Adujo conforme a la jurisprudencia de esta Corporación que el plazo previsto en la Ley 244 de 1995 subrogada por la Ley 1071 de 2006 para la cancelación de la prestación aludida, transcurre así: 15 días para expedir la resolución una vez haya sido radicada la solicitud, 5 días de ejecutoria y 45 días para la cancelación, los cuales una vez vencidos originan la sanción moratoria correspondiente a un día de salario por cada día de mora.
2.1.4. Contestación de la demanda.
7. La Nación - Ministerio de Educación Nacional - FOMAG, se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que por disposición legal las solicitudes relativas a prestaciones sociales deben ser atendidas por las Secretarías de Educación de las entidades territoriales y la Fiduciaria La Fiduprevisora S.A., sin que medie participación del Ministerio de Educación Nacional, en tanto no está contemplado dentro de sus funciones y competencias el reconocimiento y pago de prestaciones así como tampoco la administración de tales recursos.
8. Expuso que la penalidad establecida en la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, no es procedente para el caso específico de los educadores estatales, al no estar contemplada por la Ley 91 de 1989 y el Decreto 2831 de 2005, disposiciones especiales a través de las cuales se creó un procedimiento exclusivo para el trámite de los emolumentos prestacionales de los la afiliados al FOMAG, de manera que en virtud del principio de interpretación restrictiva de la norma, no es posible extender la aplicación de una sanción prevista en una norma general a un régimen especial que no lo contempló en sus disposiciones.
9. Propuso como excepciones las que denominó: i) no comprender la demanda todos los litisconsorcios necesarios, en tanto es la entidad territorial la que por disposición legal interviene en el acto de reconocimiento de la prestación aludida y además es la que administra, conserva y certifica los antecedentes administrativos de la docente; ii) falta de legitimación por pasiva, como quiera que el acto acusado fue expedido por la secretaría de educación territorial, en tanto «la reclamación se elevó fue ante la Secretaría de Educción Territorial a cuya planta pertenece el docente y no ante el Fondo de Prestaciones Bogotá»; y iii) prescripción de cualquier derecho laboral frente al cual haya operado este fenómeno.
2.1.5. Audiencia Inicial.
10. El Tribunal Administrativo del Quindío en Audiencia Inicial celebrada el 10 de septiembre de 2015, una vez efectuado el saneamiento del proceso, declaró no probadas las excepciones propuestas por el FOMAG, al considerar que por disposición legal, el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los docentes, se encuentran a cargo de dicho fondo.
11. El apoderado de la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. interpuso recurso de apelación, cuyo conocimiento correspondió a esta Subsección, la cual mediante auto de 18 de noviembre de 2016, resolvió confirmar la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Quindío.
12. Dilucidado lo anterior, se fijó el litigio a folio 110 en los siguientes términos:
« […] determinar si está viciado de nulidad el acto administrativo ficto negativo originado por falta de respuesta frente a petición del 25 de noviembre de 2013, que negó a la demandante el pago de una sanción por mora. De ser ello procedente establecerse si hay lugar a un restablecimiento del derecho.»
III. SENTENCIA APELADA.
13. El Tribunal Administrativo del Quindío mediante fallo del 10 de agosto de 2017 accedió a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida, al sostener de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación que en virtud del principio de favorabilidad e igualdad material de los docentes frente a otros servidores públicos, les asiste el derecho al reconocimiento de la penalidad por mora pretendida y toda vez que la entidad demandada excedió el término de 65 días hábiles con que contaba legalmente para efectuar el pago de las cesantías autorizadas a la actora, deberá reconocer y cancelar a la demandante un día de salario por cada día de retardo, a título de sanción, desde el 1 de noviembre de 2011 hasta el 11 de enero de 2013.
14. Por otro lado, precisó que en el Sub-lite no ha operado el fenómeno de prescripción, pues la petición de reconocimiento y pago de la sanción moratoria fue elevada dentro del término de los tres años desde que la obligación se hizo exigible, que para el caso concreto fue el 16 de enero de 2013 [sic] , fecha en la cual se efectuó el pago de las cesantías. Finalmente, señaló conforme a la jurisprudencia de esta Corporación que la actualización monetaria derivada de la pérdida del valor adquisitivo que se reconozca como monto de la penalidad por mora es procedente, pues de lo contrario «se desconocería la onerosa espera a que se vieron obligados los demandantes por la renuencia de la entidad de cumplir oportunamente con su deber.»
IV. RECURSO DE APELACIÓN.
15. La apoderada judicial del FOMAG solicitó se revoque el fallo proferido en primera instancia, bajo los siguientes argumentos:
16. En primer lugar, señaló que «el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, que regula el caso de los intereses moratorios, únicamente aplica en aquellos eventos en los que se presenta mora en el pago de pensiones causadas en vigencia del sistema general de pensiones cuyo reconocimiento tenga origen en la Ley 100 de 1993. […]», agregó que «conforme a lo expuesto deben desvirtuarse las pretensiones de la demanda» comoquiera que al ser docente se encuentra bajo un régimen especial y en tal virtud la Ley 100 de 1993, no puede ser aplicada al caso en concreto.
17. Insistió en que si bien es cierto, la Nación puede concurrir en aquellos aspectos que sean de difícil ejecución para las entidades territoriales, quienes son las encargadas de administrar las plantas del personal docente, no por ello, recae en aquella la competencia de prestar el servicio educativo y nominador; máxime cuando por disposición legal el reconocimiento y...
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